A reforma tribut\u00e1ria institu\u00edda pela Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 manteve os benef\u00edcios fiscais relacionados ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) aplic\u00e1veis \u00e0 Zona Franca de Manaus (ZFM), preservando o regime diferenciado da regi\u00e3o mesmo no contexto da extin\u00e7\u00e3o geral desse tributo. Durante o processo legislativo, voltaram ao centro do debate os incentivos concedidos \u00e0 ZFM, a elevada ren\u00fancia fiscal \u2014 que, segundo o quadro de ren\u00fancia fiscal divulgado pelo TCU, esteve entre os principais gastos tribut\u00e1rios da Uni\u00e3o em 2022, com ren\u00fancia fiscal de aproximadamente R$ 26,5 bilh\u00f5es no ano considerado \u2014 e as alegadas viola\u00e7\u00f5es aos princ\u00edpios da livre iniciativa, da ampla concorr\u00eancia e, sobretudo, da neutralidade fiscal, princ\u00edpio expressamente refor\u00e7ado pela nova sistem\u00e1tica do IVA dual.<\/p>\n
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Nesse contexto, questiona-se se a EC n\u00ba 132\/2023 teria institu\u00eddo uma exce\u00e7\u00e3o incompat\u00edvel com os objetivos e princ\u00edpios da reforma tribut\u00e1ria ou se, ao contr\u00e1rio, apenas reafirmou uma pondera\u00e7\u00e3o constitucional previamente realizada. A resposta a essa indaga\u00e7\u00e3o exige o exame do regime constitucional da Zona Franca de Manaus e da forma como o pr\u00f3prio texto constitucional admite limita\u00e7\u00f5es \u00e0 neutralidade tribut\u00e1ria em prol de objetivos estruturais do Estado brasileiro.<\/p>\n
ZFM no plano constitucional<\/strong><\/p>\n A Zona Franca de Manaus n\u00e3o se configura como simples pol\u00edtica fiscal transit\u00f3ria, mas como instrumento de desenvolvimento regional expressamente acolhido pela Constitui\u00e7\u00e3o. O artigo 40 do ADCT assegura a manuten\u00e7\u00e3o do regime como pol\u00edtica p\u00fablica de car\u00e1ter estruturante, afastando a compreens\u00e3o de que se trate de benef\u00edcio fiscal concedido por mera liberalidade do legislador infraconstitucional.<\/p>\n A pol\u00edtica p\u00fablica consubstanciada na ZFM destina-se \u00e0 concretiza\u00e7\u00e3o dos objetivos fundamentais da Rep\u00fablica, em especial \u00e0 redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais e \u00e0 promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento nacional equilibrado, nos termos do artigo 3\u00ba, III, da Constitui\u00e7\u00e3o. Para al\u00e9m de sua dimens\u00e3o econ\u00f4mica imediata, o modelo insere-se em uma estrat\u00e9gia nacional de integra\u00e7\u00e3o territorial e de ocupa\u00e7\u00e3o produtiva de regi\u00e3o de ineg\u00e1vel relev\u00e2ncia geopol\u00edtica, contribuindo para a inser\u00e7\u00e3o da Amaz\u00f4nia na din\u00e2mica econ\u00f4mica nacional.<\/p>\n Essa op\u00e7\u00e3o constitucional foi preservada e reafirmada pela Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023, que, ao reformular o sistema de tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo, manteve a prote\u00e7\u00e3o conferida \u00e0 ZFM e a incorporou \u00e0 nova ordem tribut\u00e1ria, sem afastar sua fun\u00e7\u00e3o de desenvolvimento regional. A reforma tribut\u00e1ria, nesse ponto, n\u00e3o instituiu exce\u00e7\u00e3o in\u00e9dita, mas operou em conviv\u00eancia com um regime constitucional previamente estabilizado.<\/p>\n N\u00e3o se ignora, contudo, que a Zona Franca de Manaus tensiona outros princ\u00edpios constitucionais igualmente relevantes, como a igualdade tribut\u00e1ria, a capacidade contributiva, a livre concorr\u00eancia e a pr\u00f3pria neutralidade fiscal. Essa tens\u00e3o foi expressamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 490 da repercuss\u00e3o geral, ocasi\u00e3o em que a Corte assentou que a concess\u00e3o de incentivos fiscais implica tratamento diferenciado entre contribuintes e pode afetar a isonomia, sem que isso conduza, por si s\u00f3, \u00e0 inconstitucionalidade do regime, uma vez que os princ\u00edpios da ordem econ\u00f4mica e tribut\u00e1ria n\u00e3o possuem car\u00e1ter absoluto e devem ser interpretados de forma sistem\u00e1tica.<\/p>\n No mesmo julgamento, o STF destacou que a prote\u00e7\u00e3o conferida \u00e0 ZFM n\u00e3o se limita \u00e0 preserva\u00e7\u00e3o de incentivos fiscais isolados, mas reflete uma op\u00e7\u00e3o constitucional de natureza estruturante. Reconheceu-se, ainda, que o modelo desempenha papel relevante na integra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica da Amaz\u00f4nia, na redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais e na ocupa\u00e7\u00e3o produtiva de \u00e1rea estrat\u00e9gica do territ\u00f3rio nacional, evidenciando sua import\u00e2ncia para a soberania e para o desenvolvimento equilibrado do pa\u00eds.<\/p>\n Reforma tribut\u00e1ria e refor\u00e7o da pondera\u00e7\u00e3o constitucional<\/strong><\/p>\n A reforma tribut\u00e1ria n\u00e3o apenas preservou a pondera\u00e7\u00e3o constitucional j\u00e1 existente em torno da Zona Franca de Manaus, como a refor\u00e7ou de forma expressa no novo desenho normativo do sistema de tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo. O artigo 2\u00ba da Lei Complementar n\u00ba 214\/2025 estabelece que o IBS e a CBS s\u00e3o informados pelo princ\u00edpio da neutralidade, segundo o qual esses tributos devem evitar distorcer as decis\u00f5es de consumo e de organiza\u00e7\u00e3o da atividade econ\u00f4mica, observadas as exce\u00e7\u00f5es previstas na Constitui\u00e7\u00e3o e na pr\u00f3pria lei complementar.<\/p>\n Ao afirmar a neutralidade como regra e, simultaneamente, admitir exce\u00e7\u00f5es constitucionalmente qualificadas, o novo modelo reconhece de forma expl\u00edcita que esse princ\u00edpio n\u00e3o possui car\u00e1ter absoluto. A neutralidade passa a operar como diretriz geral do sistema, sujeita \u00e0s limita\u00e7\u00f5es impostas por escolhas constitucionais previamente consolidadas, entre as quais se insere o regime da Zona Franca de Manaus.<\/p>\n Nesse contexto, a preserva\u00e7\u00e3o da ZFM n\u00e3o representa ruptura com a l\u00f3gica da reforma tribut\u00e1ria, mas a continuidade de uma pol\u00edtica p\u00fablica de longa dura\u00e7\u00e3o, constitucionalmente estabilizada. O regime foi institu\u00eddo em sua conforma\u00e7\u00e3o atual pelo Decreto-Lei n\u00ba 288, de 28 de fevereiro de 1967, ap\u00f3s experi\u00eancia inicial como porto franco em 1957, e teve sua prote\u00e7\u00e3o reiteradamente reafirmada no texto constitucional. Atualmente, o artigo 40 do ADCT assegura a manuten\u00e7\u00e3o da Zona Franca de Manaus at\u00e9 o ano de 2073, circunst\u00e2ncia que necessariamente condicionou a forma como a reforma tribut\u00e1ria foi estruturada.<\/p>\n A Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023, portanto, n\u00e3o exerceu papel jurisdicional de reavalia\u00e7\u00e3o da proporcionalidade do modelo, mas papel normativo de acomoda\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica p\u00fablica existente \u00e0 nova sistem\u00e1tica do IVA dual. Ao manter a ZFM, o constituinte derivado limitou-se a compatibilizar o novo sistema de tributa\u00e7\u00e3o do consumo com uma exce\u00e7\u00e3o constitucional expressa, cuja validade j\u00e1 havia sido reconhecida pelo pr\u00f3prio texto constitucional e pela jurisprud\u00eancia do STF.<\/p>\n \u00c9 nesse cen\u00e1rio de prote\u00e7\u00e3o constitucional expl\u00edcita e de neutralidade relativizada que se insere o debate acerca da tens\u00e3o entre neutralidade tribut\u00e1ria e desenvolvimento regional, a ser examinado, a seguir, sob a \u00f3tica da proporcionalidade.<\/p>\n Proporcionalidade aplicada<\/strong><\/p>\n A manuten\u00e7\u00e3o da Zona Franca de Manaus na reforma tribut\u00e1ria decorre de um ju\u00edzo pol\u00edtico-legislativo j\u00e1 reconhecido pelo Supremo, por meio do qual o constituinte derivado optou por preservar um instrumento espec\u00edfico de enfrentamento das desigualdades regionais. Trata-se de escolha feita no espa\u00e7o democr\u00e1tico, voltada \u00e0 defini\u00e7\u00e3o dos meios considerados adequados para responder a problemas estruturais do pa\u00eds, especialmente \u00e0s assimetrias regionais.<\/p>\n Conforme exposto, a tens\u00e3o entre neutralidade tribut\u00e1ria e desenvolvimento regional deve ser analisada no plano da pondera\u00e7\u00e3o de princ\u00edpios. Nesse contexto, a proporcionalidade \u00e9 o crit\u00e9rio adequado, pois as colis\u00f5es entre princ\u00edpios constitucionais n\u00e3o se resolvem pela invalida\u00e7\u00e3o de um deles, mas pela atribui\u00e7\u00e3o de preced\u00eancia conforme o peso dos valores em conflito e as circunst\u00e2ncias do caso concreto, conforme sistematizado por Robert Alexy.<\/p>\n A aplica\u00e7\u00e3o da proporcionalidade n\u00e3o substitui o ju\u00edzo pol\u00edtico-legislativo, mas permite verificar se ele respeita os limites da Constitui\u00e7\u00e3o. Trata-se de ju\u00edzo que antecede a atua\u00e7\u00e3o jurisdicional e se orienta pela necessidade de responder a demandas concretas da popula\u00e7\u00e3o. Como observa Fl\u00e1vio Felipe, a ado\u00e7\u00e3o de incentivos fiscais exige n\u00e3o apenas a invoca\u00e7\u00e3o gen\u00e9rica de direitos fundamentais, mas a demonstra\u00e7\u00e3o de sua justificativa, necessidade e possibilidade de sucesso, al\u00e9m do acompanhamento de seus efeitos ao longo do tempo:<\/p>\n \u201cNesse quadro, quando da implementa\u00e7\u00e3o de um incentivo fiscal, a simples indica\u00e7\u00e3o de que este visa a promo\u00e7\u00e3o de um direito fundamental \u00e9 insuficiente, devendo ser demonstrada sua justificativa, necessidade e possibilidade de sucesso; e, ap\u00f3s sua ado\u00e7\u00e3o, necess\u00e1rio que se fa\u00e7a um acompanhamento permanente (\u2026)\u201d.<\/em><\/p>\n Sob o crit\u00e9rio da adequa\u00e7\u00e3o, a ZFM apresenta aptid\u00e3o m\u00ednima para promover a redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais e o desenvolvimento nacional equilibrado. As dificuldades econ\u00f4micas e sociais decorrentes do afastamento geogr\u00e1fico da regi\u00e3o amaz\u00f4nica em rela\u00e7\u00e3o ao principal polo econ\u00f4mico do pa\u00eds justificam a ado\u00e7\u00e3o de incentivos fiscais como instrumento de pol\u00edtica p\u00fablica voltado \u00e0 integra\u00e7\u00e3o produtiva.<\/p>\n Estudos do Instituto de Pesquisa Econ\u00f4mica Aplicada (Ipea) apontam limita\u00e7\u00f5es relevantes do modelo, como concentra\u00e7\u00e3o de renda e baixa qualifica\u00e7\u00e3o da m\u00e3o de obra, ao registrar que:<\/p>\n \u201cA ZFM tem grande capacidade de criar emprego, por\u00e9m, os empregos gerados por empresas beneficiadas com os incentivos fiscais \u00e0 produ\u00e7\u00e3o demandam baixa qualifica\u00e7\u00e3o e, consequentemente, a renda deles decorrente n\u00e3o reflete o tratamento diferenciado que recebem das institui\u00e7\u00f5es p\u00fablicas do pa\u00eds, revelando um vi\u00e9s concentrador de renda.\u201d<\/em><\/p>\n Ainda assim, o pr\u00f3prio estudo reconhece que o modelo desempenhou papel relevante na economia regional e na integra\u00e7\u00e3o produtiva da Amaz\u00f4nia, n\u00e3o esgotando a complexidade do tema.<\/p>\n Al\u00e9m disso, pesquisas indicam impactos positivos indiretos sobre a preserva\u00e7\u00e3o ambiental. Estudo desenvolvido por pesquisadores de universidades federais e do Ipea concluiu que, entre 2000 e 2006, a press\u00e3o sobre a floresta amaz\u00f4nica diminuiu entre 70% e 77% em raz\u00e3o da exist\u00eancia do Polo Industrial de Manaus.<\/p>\n No exame da necessidade, questiona-se se h\u00e1 alternativa igualmente eficaz capaz de atingir os mesmos objetivos com menor sacrif\u00edcio \u00e0 neutralidade e \u00e0 isonomia concorrencial. Estudo publicado na\u00a0Revista Brasileira de Economia<\/em>\u00a0concluiu que, apesar das distor\u00e7\u00f5es inerentes ao modelo, os incentivos fiscais da ZFM produziram impactos positivos sobre o crescimento econ\u00f4mico regional, afirmando que \u201cos resultados indicam que a Zona Franca de Manaus teve impacto positivo e estatisticamente significativo sobre o PIB real per capita e sobre a produ\u00e7\u00e3o do setor de servi\u00e7os (\u2026)\u201d.<\/p>\n Por fim, na proporcionalidade em sentido estrito, o sacrif\u00edcio imposto \u00e0 neutralidade tribut\u00e1ria e \u00e0 isonomia concorrencial \u00e9 limitado, territorialmente circunscrito e expressamente previsto na Constitui\u00e7\u00e3o. Em contrapartida, os benef\u00edcios protegidos, quais sejam, a redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais, integra\u00e7\u00e3o territorial, ocupa\u00e7\u00e3o produtiva de \u00e1rea estrat\u00e9gica e impactos ambientais indiretos, possuem elevada densidade constitucional. O balan\u00e7o, portanto, \u00e9 favor\u00e1vel \u00e0 manuten\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica p\u00fablica.<\/p>\n Conclus\u00e3o<\/strong><\/p>\n A reforma tribut\u00e1ria foi constitucional ao manter os benef\u00edcios da Zona Franca de Manaus porque n\u00e3o instituiu nova exce\u00e7\u00e3o ao princ\u00edpio da neutralidade, mas reafirmou uma escolha constitucional expressa e historicamente consolidada. Ao estruturar o novo modelo de tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo sem suprimir os incentivos da regi\u00e3o, a Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 respeitou os limites materiais da Constitui\u00e7\u00e3o e a pondera\u00e7\u00e3o j\u00e1 reconhecida pelo STF.<\/p>\n O caso da ZFM evidencia que a neutralidade tribut\u00e1ria, embora central no desenho do IVA dual, n\u00e3o possui car\u00e1ter absoluto no sistema constitucional brasileiro. Trata-se de princ\u00edpio instrumental, voltado \u00e0 efici\u00eancia do sistema, que pode ceder diante de valores constitucionais de maior densidade material, como a redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais e o desenvolvimento nacional equilibrado, reafirmando que igualdade tribut\u00e1ria n\u00e3o se confunde com uniformidade normativa.<\/p>\n Refer\u00eancias<\/p>\n ALEXY, Robert.\u00a0Teoria dos Direitos Fundamentais. Tradu\u00e7\u00e3o de Virg\u00edlio Afonso da Silva. 5. ed. alem\u00e3. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2008.<\/p>\n SANTOS, Fl\u00e1vio Felipe Pereira Vieira dos.\u00a0Tax Benefits, Efficiency and Fiscal Neutrality. Bras\u00edlia: Instituto de Pesquisa Econ\u00f4mica Aplicada (IPEA). Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/a>.<\/p>\n SUPERINTEND\u00caNCIA DA ZONA FRANCA DE MANAUS (SUFRAMA).\u00a0Zona Franca de Manaus \u00e9 essencial para a preserva\u00e7\u00e3o da floresta amaz\u00f4nica. Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/a>.<\/p>\n POSSEBOM, V\u00edtor.\u00a0Free Trade Zone of Manaus: an impact evaluation using the synthetic control method.\u00a0Revista Brasileira de Economia<\/em>, Rio de Janeiro, v. 71, n. 2, p. 217\u2013242, abr.\/jun. 2017.<\/p>\n