{"id":59066,"date":"2026-01-22T11:32:31","date_gmt":"2026-01-22T14:32:31","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=59066"},"modified":"2026-01-22T11:32:31","modified_gmt":"2026-01-22T14:32:31","slug":"contradicoes-legislativas-de-2026-entre-a-conformidade-cooperativa-e-a-industria-das-multas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/01\/22\/contradicoes-legislativas-de-2026-entre-a-conformidade-cooperativa-e-a-industria-das-multas\/","title":{"rendered":"CONTRADI\u00c7\u00d5ES LEGISLATIVAS DE 2026: ENTRE A CONFORMIDADE COOPERATIVA E A IND\u00daSTRIA DAS MULTAS"},"content":{"rendered":"

No per\u00edodo de uma \u00fanica semana do ano de 2026, o ordenamento jur\u00eddico brasileiro foi destinat\u00e1rio de duas leis complementares com ineg\u00e1vel impacto estruturador na rela\u00e7\u00e3o entre o contribuinte e a administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria. Trata-se das Leis Complementares n\u00ba 225\/2026 e n\u00ba 227\/2026, cujos conte\u00fados, ao nosso sentir, revelam uma contradi\u00e7\u00e3o que merece ser objeto de reflex\u00e3o pela comunidade jur\u00eddica, especialmente no contexto da implementa\u00e7\u00e3o da reforma tribut\u00e1ria do consumo.<\/span><\/p>\n

<\/p>\n

A primeira das referidas leis, a Lei Complementar n\u00ba 225\/2026, pretendeu, conforme expressamente anunciado no seu art. 1\u00ba, \u201cestabelecer normas gerais relativas aos direitos, \u00e0s garantias, aos deveres e aos procedimentos aplic\u00e1veis \u00e0 rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica do sujeito passivo, contribuinte ou respons\u00e1vel, com a administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria<\/em>\u201c. Em linhas gerais, o diploma normativo busca densificar os princ\u00edpios da seguran\u00e7a jur\u00eddica, da boa-f\u00e9 objetiva e da prote\u00e7\u00e3o da confian\u00e7a leg\u00edtima no \u00e2mbito das rela\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias.<\/span><\/p>\n

A segunda, a Lei Complementar n\u00ba 227\/2026, regulamentou a segunda fase da reforma tribut\u00e1ria do consumo, dispondo sobre aspectos operacionais da fiscaliza\u00e7\u00e3o do IBS \u2013 Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os. Todavia, ao disciplinar a destina\u00e7\u00e3o do produto da arrecada\u00e7\u00e3o das multas punitivas, o legislador parece ter criado um mecanismo de incentivos perversos que, na pr\u00e1tica, pode estimular exatamente o oposto daquilo que se pretendeu alcan\u00e7ar com a Lei Complementar n\u00ba 225\/2026.<\/span><\/p>\n

O artigo 3\u00ba da Lei Complementar n\u00ba 225\/2026 estabelece um extenso rol de deveres da administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, dentre os quais destacamos os seguintes:<\/span><\/p>\n

\u201cArt. 3\u00ba A administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria deve:<\/em><\/span><\/p>\n

I \u2013 respeitar a seguran\u00e7a jur\u00eddica e a boa-f\u00e9 ao aplicar a legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria;<\/em><\/span><\/p>\n

II \u2013 reduzir a litigiosidade;<\/em><\/span><\/p>\n

III \u2013 observar as formalidades essenciais \u00e0 garantia dos direitos dos contribuintes;<\/em><\/span><\/p>\n

IV \u2013 facilitar e auxiliar o cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias do sujeito passivo;<\/em><\/span><\/p>\n

V \u2013 adequar meios e fins que imponham menor onerosidade aos contribuintes;<\/em><\/span><\/p>\n

(\u2026)\u201d<\/em><\/span><\/p>\n

Parece-nos evidente que o conjunto de dispositivos contidos no artigo 3\u00ba da Lei Complementar n\u00ba 225\/2026 anuncia um caminho de fortalecimento da rela\u00e7\u00e3o cooperativa entre o Fisco e o contribuinte. A reda\u00e7\u00e3o dos incisos revela uma op\u00e7\u00e3o clara do legislador complementar pela primazia da orienta\u00e7\u00e3o, da autorregulariza\u00e7\u00e3o e da conformidade volunt\u00e1ria em detrimento da postura meramente sancionat\u00f3ria.<\/span><\/p>\n

Nesse contexto, destacam-se os incisos XIII a XVII e XX do artigo 3\u00ba, que imp\u00f5em \u00e0 administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria o dever de considerar o grau de coopera\u00e7\u00e3o do contribuinte na aplica\u00e7\u00e3o da legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, adotar medidas de transpar\u00eancia e participa\u00e7\u00e3o, promover a\u00e7\u00f5es de orienta\u00e7\u00e3o, adaptar as obriga\u00e7\u00f5es aos setores econ\u00f4micos e, especialmente, informar ao contribuinte sobre eventuais inadimpl\u00eancias ou inconsist\u00eancias, possibilitando a autorregulariza\u00e7\u00e3o antes da lavratura do auto de infra\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Da mesma forma, o artigo 4\u00ba da Lei Complementar n\u00ba 225\/2026 estabelece como direito do contribuinte \u201creceber comunica\u00e7\u00f5es e explica\u00e7\u00f5es claras, simples e facilmente compreens\u00edveis sobre a legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria e os procedimentos necess\u00e1rios ao atendimento de suas obriga\u00e7\u00f5es<\/em>\u201c. Trata-se de dispositivo que materializa o princ\u00edpio da transpar\u00eancia e imp\u00f5e \u00e0 administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria um dever positivo de comunica\u00e7\u00e3o clara e acess\u00edvel.<\/span><\/p>\n

A an\u00e1lise sistem\u00e1tica dos referidos dispositivos permite concluir que, no desenho normativo idealizado pela Lei Complementar n\u00ba 225\/2026, a lavratura de autos de infra\u00e7\u00e3o deveria constituir a \u00faltima alternativa da fiscaliza\u00e7\u00e3o, reservada apenas para os casos em que, esgotadas as possibilidades de orienta\u00e7\u00e3o e autorregulariza\u00e7\u00e3o, o contribuinte persistisse no descumprimento de suas obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias.<\/span><\/p>\n

Esse modelo de conformidade cooperativa, amplamente adotado em jurisdi\u00e7\u00f5es desenvolvidas e recomendado pela OCDE, fundamenta-se na premissa de que a maioria dos contribuintes deseja cumprir suas obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias e que o papel da administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria deve ser, precipuamente, o de facilitar esse cumprimento volunt\u00e1rio. A postura sancionat\u00f3ria, nessa perspectiva, deve ser reservada para os casos de descumprimento deliberado ou contumaz.<\/span><\/p>\n

Poucos dias ap\u00f3s a edi\u00e7\u00e3o da Lei Complementar n\u00ba 225\/2026, foi publicada a Lei Complementar n\u00ba 227\/2026, que regulamentou a segunda fase da reforma tribut\u00e1ria do consumo. O diploma, entre outras mat\u00e9rias, disciplinou a sistem\u00e1tica de fiscaliza\u00e7\u00e3o do IBS e a destina\u00e7\u00e3o do produto da arrecada\u00e7\u00e3o das multas punitivas.<\/span><\/p>\n

Incentivo<\/strong><\/span><\/p>\n

O artigo 4\u00ba da Lei Complementar n\u00ba 227\/2026 atribuiu ao Comit\u00ea Gestor do IBS a compet\u00eancia para coordenar as atividades de fiscaliza\u00e7\u00e3o realizadas pelas administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias dos estados, do Distrito Federal e dos munic\u00edpios. Todavia, \u00e9 nos par\u00e1grafos do referido dispositivo que reside a quest\u00e3o central deste estudo. Vejamos:<\/span><\/p>\n

\u201cArt. 4\u00ba Compete ao CGIBS coordenar, com vistas \u00e0 integra\u00e7\u00e3o entre os entes federativos, as atividades de fiscaliza\u00e7\u00e3o do cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es principal e acess\u00f3rias relativas ao IBS, realizadas pelas administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios, vedada a segrega\u00e7\u00e3o de fiscaliza\u00e7\u00e3o entre esferas federativas por atividade econ\u00f4mica, porte do sujeito passivo ou qualquer outro crit\u00e9rio.<\/em><\/span><\/p>\n

\u00a71\u00ba. O valor integrante do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio relativo ao IBS que corresponda a multa punitiva e aos juros de mora sobre ela incidentes pertence aos entes federativos que promoverem a fiscaliza\u00e7\u00e3o, nos termos do caput deste artigo.<\/em><\/span><\/p>\n

\u00a72\u00ba. Na hip\u00f3tese de haver 2 (dois) ou mais entes federativos interessados no desenvolvimento de atividades concomitantes de fiscaliza\u00e7\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o ao mesmo sujeito passivo, mesmo per\u00edodo objeto da fiscaliza\u00e7\u00e3o e mesmos fatos geradores, o procedimento ser\u00e1 realizado de forma conjunta e integrada, e caber\u00e1 ao CGIBS disciplinar a forma de organiza\u00e7\u00e3o e gest\u00e3o dos trabalhos, o rateio dos custos e a distribui\u00e7\u00e3o do produto da arrecada\u00e7\u00e3o entre os entes respons\u00e1veis pela fiscaliza\u00e7\u00e3o e lan\u00e7amento relativo \u00e0s multas punitivas e aos juros de mora sobre elas incidentes.\u201d<\/em><\/span><\/p>\n

A an\u00e1lise dos dispositivos acima transcritos revela que o legislador complementar optou por destinar o produto da arrecada\u00e7\u00e3o das multas punitivas e dos respectivos juros de mora ao ente federativo que promover a fiscaliza\u00e7\u00e3o. Essa op\u00e7\u00e3o normativa foi refor\u00e7ada pelos artigos 118 e 119 da mesma lei, que determinam o acr\u00e9scimo das multas punitivas \u00e0 receita-base dos estados e munic\u00edpios que tiverem promovido a fiscaliza\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Ao nosso sentir, a regulamenta\u00e7\u00e3o proposta pela Lei Complementar n\u00ba 227\/2026 promove uma verdadeira corrida para a lavratura de autos de infra\u00e7\u00e3o, na medida em que o produto da arrecada\u00e7\u00e3o das multas ser\u00e1 destinado exclusivamente ao ente que promoveu a fiscaliza\u00e7\u00e3o. Em outras palavras, quanto mais autos de infra\u00e7\u00e3o um ente federativo lavrar, maior ser\u00e1 sua participa\u00e7\u00e3o na receita proveniente das multas.<\/span><\/p>\n

O problema se agrava quando consideramos a hip\u00f3tese prevista no \u00a7 2\u00ba do artigo 4\u00ba, que disciplina a fiscaliza\u00e7\u00e3o concomitante por dois ou mais entes federativos. A necessidade de rateio do produto das multas entre os entes participantes cria um incentivo adicional para que cada ente busque ser o primeiro a lavrar o auto de infra\u00e7\u00e3o, de modo a assegurar para si a integralidade ou a maior parcela poss\u00edvel da receita proveniente das multas.<\/span><\/p>\n

A an\u00e1lise conjunta das Leis Complementares n\u00ba 225\/2026 e n\u00ba 227\/2026 revela uma contradi\u00e7\u00e3o. Enquanto a primeira estabelece como dever da administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria a redu\u00e7\u00e3o da litigiosidade, a facilita\u00e7\u00e3o do cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias e a possibilidade de autorregulariza\u00e7\u00e3o antes da lavratura do auto de infra\u00e7\u00e3o, a segunda cria um mecanismo de incentivos econ\u00f4micos que estimula exatamente o comportamento oposto.<\/span><\/p>\n

\u00c9 de se notar que a teoria econ\u00f4mica do direito h\u00e1 muito reconhece que os agentes p\u00fablicos, assim como os agentes privados, respondem a incentivos. Se o ordenamento jur\u00eddico cria um mecanismo pelo qual a lavratura de autos de infra\u00e7\u00e3o gera receita adicional para o ente fiscalizador, \u00e9 razo\u00e1vel esperar que os agentes fiscais sejam incentivados a priorizar a autua\u00e7\u00e3o em detrimento da orienta\u00e7\u00e3o e da autorregulariza\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

O resultado pr\u00e1tico \u00e9 o aumento da litigiosidade tribut\u00e1ria, o encarecimento do custo de conformidade para os contribuintes e a deteriora\u00e7\u00e3o da rela\u00e7\u00e3o de confian\u00e7a entre o Fisco e os cidad\u00e3os. Todos esses efeitos s\u00e3o diametralmente opostos aos objetivos declarados pela Lei Complementar n\u00ba 225\/2026.<\/span><\/p>\n

Logo, parece-nos necess\u00e1rio buscar uma interpreta\u00e7\u00e3o que harmonize os dispositivos das Leis Complementares n\u00ba 225\/2026 e n\u00ba 227\/2026, de modo a preservar os objetivos de conformidade cooperativa e autorregulariza\u00e7\u00e3o sem, contudo, negar vig\u00eancia \u00e0s regras de destina\u00e7\u00e3o das multas aos entes fiscalizadores.<\/span><\/p>\n

A interpreta\u00e7\u00e3o sistem\u00e1tica dos dois diplomas deve conduzir \u00e0 conclus\u00e3o de que a destina\u00e7\u00e3o das multas ao ente fiscalizador, prevista na Lei Complementar n\u00ba 227\/2026, somente se aplica aos casos em que a lavratura do auto de infra\u00e7\u00e3o tenha sido precedida da observ\u00e2ncia dos deveres impostos pelo artigo 3\u00ba da Lei Complementar n\u00ba 225\/2026. Em outras palavras, o ente fiscalizador somente far\u00e1 jus ao recebimento do produto das multas se tiver, previamente, possibilitado ao contribuinte a autorregulariza\u00e7\u00e3o de sua situa\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Ademais, a interpreta\u00e7\u00e3o acima tamb\u00e9m encontra guarida no artigo 2\u00ba, \u00a71\u00ba, inciso VIII, da Lei Complementar n\u00ba 227\/2026 com a seguinte reda\u00e7\u00e3o: \u201ccoordenar, em \u00e2mbito administrativo e judicial, a ado\u00e7\u00e3o dos m\u00e9todos de solu\u00e7\u00e3o adequada de conflitos relacionados ao IBS entre os entes federativos e os sujeitos passivos e estabelecer a padroniza\u00e7\u00e3o dos crit\u00e9rios para a sua realiza\u00e7\u00e3o<\/em>\u201d. O dispositivo estimula pr\u00e1ticas tendentes a eliminar conflitos no \u00e2mbito administrativo e, inegavelmente, o est\u00edmulo a autoregulariza\u00e7\u00e3o em detrimento da lavratura de autos de infra\u00e7\u00e3o consiste em pr\u00e1tica eficiente para elimina\u00e7\u00e3o de conflitos.<\/span><\/p>\n

Inclusive, o Comit\u00ea Gestor do IBS, no exerc\u00edcio de sua compet\u00eancia regulamentar, dever\u00e1 editar normas que condicionem a destina\u00e7\u00e3o do produto das multas ao ente fiscalizador \u00e0 demonstra\u00e7\u00e3o de que foram observados os deveres de orienta\u00e7\u00e3o e autorregulariza\u00e7\u00e3o previstos na Lei Complementar n\u00ba 225\/2026. Essa medida seria essencial para neutralizar os incentivos perversos criados pela sistem\u00e1tica de destina\u00e7\u00e3o das multas e preservar a coer\u00eancia do ordenamento jur\u00eddico tribut\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

Por fim, ressaltamos que o sucesso da reforma tribut\u00e1ria do consumo depender\u00e1 n\u00e3o apenas da efici\u00eancia arrecadat\u00f3ria, mas tamb\u00e9m da constru\u00e7\u00e3o de uma rela\u00e7\u00e3o de confian\u00e7a entre o Fisco e os contribuintes.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR ANTONIO CARLOS DE SOUZA JR.<\/strong><\/span><\/p>\n

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