{"id":55733,"date":"2025-10-02T09:24:33","date_gmt":"2025-10-02T12:24:33","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=55733"},"modified":"2025-10-02T09:24:33","modified_gmt":"2025-10-02T12:24:33","slug":"a-inclusao-de-ibs-e-cbs-nas-bases-de-calculo-de-icms-iss-e-ipi","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2025\/10\/02\/a-inclusao-de-ibs-e-cbs-nas-bases-de-calculo-de-icms-iss-e-ipi\/","title":{"rendered":"A INCLUS\u00c3O DE IBS E CBS NAS BASES DE C\u00c1LCULO DE ICMS, ISS E IPI"},"content":{"rendered":"

A Emenda Constitucional n\u00ba 132\/23 promoveu uma profunda reforma da tributa\u00e7\u00e3o brasileira sobre o consumo, ao substituir PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS por um IVA-Dual, composto pelo Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (IBS), de compet\u00eancia compartilhada entre estados, Distrito Federal e munic\u00edpios, e pela Contribui\u00e7\u00e3o sobre Bens e Servi\u00e7os (CBS), de compet\u00eancia da Uni\u00e3o. Esses tributos foram regulamentados pela Lei Complementar n\u00ba 214\/2025 e concebidos sob os princ\u00edpios constitucionais de simplifica\u00e7\u00e3o, neutralidade, transpar\u00eancia e justi\u00e7a tribut\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

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O desenho institucional foi estruturado para eliminar a tributa\u00e7\u00e3o em cascata e tornar mais clara a carga tribut\u00e1ria suportada pelo consumidor. Nesse sentido, tanto a Constitui\u00e7\u00e3o quanto a lei complementar estabeleceram hip\u00f3teses expressas de exclus\u00e3o de bases de c\u00e1lculo: o IBS n\u00e3o pode compor a sua pr\u00f3pria base, nem a da CBS, do Imposto Seletivo e de determinadas contribui\u00e7\u00f5es sociais; de forma sim\u00e9trica, a CBS n\u00e3o pode compor a sua pr\u00f3pria base nem a do IBS, do Imposto Seletivo. Trata-se de veda\u00e7\u00f5es textuais que reafirmam o esp\u00edrito da reforma em favor da neutralidade e da n\u00e3o incid\u00eancia de tributo sobre tributo.<\/span><\/p>\n

Enigma durante o per\u00edodo de transi\u00e7\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

Ocorre que, em rela\u00e7\u00e3o ao ICMS, ao ISS e ao IPI, durante o per\u00edodo em que tais tributos coexistir\u00e3o com os atuais, o texto constitucional e a legisla\u00e7\u00e3o complementar permanecem em sil\u00eancio: n\u00e3o h\u00e1 norma que pro\u00edba de forma expl\u00edcita a inclus\u00e3o do IBS e da CBS nas bases de c\u00e1lculo daqueles tributos. Esse espa\u00e7o interpretativo abriu margem para que estados, munic\u00edpios e Uni\u00e3o passem a defender a possibilidade de amplia\u00e7\u00e3o da base dos desses antigos impostos durante o per\u00edodo de transi\u00e7\u00e3o ao novo modelo.<\/span><\/p>\n

A argumenta\u00e7\u00e3o fazend\u00e1ria se assenta em duas linhas principais. A primeira decorre do processo legislativo da reforma: na vers\u00e3o inicial da PEC 45\/2019 constava previs\u00e3o expressa de exclus\u00e3o do IBS e da CBS das bases de c\u00e1lculo do ICMS, do ISS e do IPI. Essa reda\u00e7\u00e3o, no entanto, foi suprimida na tramita\u00e7\u00e3o. Para os entes subnacionais, essa supress\u00e3o n\u00e3o poderia ser interpretada como sil\u00eancio neutro, mas sim como autoriza\u00e7\u00e3o impl\u00edcita para inclus\u00e3o, sob pena de esvaziamento da escolha feita pelo legislador constituinte derivado. A segunda linha \u00e9 de car\u00e1ter arrecadat\u00f3rio: sustentam que, sem a inclus\u00e3o do IBS e da CBS nessas bases, haveria redu\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria dos estados e munic\u00edpios em compara\u00e7\u00e3o com o sistema vigente. Isso, segundo defendem, violaria o princ\u00edpio da neutralidade estabelecido pela EC 132\/2023 e acarretaria perda relevante de receitas, comprometendo o equil\u00edbrio federativo.<\/span><\/p>\n

Princ\u00edpio da legalidade tribut\u00e1ria<\/strong><\/span><\/p>\n

Embora revestidos de aparente plausibilidade, tais argumentos n\u00e3o resistem a uma an\u00e1lise mais acurada. A primeira obje\u00e7\u00e3o a essa linha de argumento decorre do princ\u00edpio da legalidade tribut\u00e1ria, expresso no artigo 150, I da Constitui\u00e7\u00e3o, que veda a exig\u00eancia ou majora\u00e7\u00e3o de tributo sem lei que o estabele\u00e7a. Em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria, sil\u00eancio n\u00e3o significa autoriza\u00e7\u00e3o, muito pelo contr\u00e1rio: a aus\u00eancia de previs\u00e3o normativa implica aus\u00eancia de hip\u00f3tese de incid\u00eancia. Pretender criar base de c\u00e1lculo a partir de interpreta\u00e7\u00e3o extensiva (e pior, negativa) de normas que apenas excluem determinadas hip\u00f3teses \u00e9 extrapolar o sentido do texto constitucional e legal.<\/span><\/p>\n

O racioc\u00ednio incorre em um certo sofisma jur\u00eddico, pois parte do pressuposto de que s\u00f3 h\u00e1 veda\u00e7\u00e3o quando \u00e9 expressa, concluindo que, se n\u00e3o houve exclus\u00e3o expl\u00edcita, a inclus\u00e3o seria obrigat\u00f3ria. Essa infer\u00eancia n\u00e3o se sustenta, j\u00e1 que a exclus\u00e3o textual \u00e9 apenas uma forma de refor\u00e7o, n\u00e3o condi\u00e7\u00e3o indispens\u00e1vel para afastar a incid\u00eancia. A inexist\u00eancia de comando expresso n\u00e3o pode ser transformada em autoriza\u00e7\u00e3o para tributar, sob pena de se inverter a l\u00f3gica do sistema.<\/span><\/p>\n

Levado \u00e0s \u00faltimas consequ\u00eancias, esse tipo de racioc\u00ednio criaria uma autoriza\u00e7\u00e3o ilimitada para tributar qualquer conduta ou manifesta\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica que n\u00e3o esteja expressamente vedada pelo texto constitucional. Bastaria que a Constitui\u00e7\u00e3o n\u00e3o previsse a exclus\u00e3o para que se conclu\u00edsse pela legitimidade da incid\u00eancia, o que equivaleria a admitir que o sil\u00eancio normativo confere um poder tribut\u00e1rio universal e irrestrito aos entes federativos, o que demonstra o absurdo da tese.<\/span><\/p>\n

Incompatibilidade com os princ\u00edpios da reforma<\/strong><\/span><\/p>\n

Ademais, do ponto de vista teleol\u00f3gico, a inclus\u00e3o do IBS e da CBS nas bases do ICMS, do ISS e do IPI \u00e9 incompat\u00edvel com os princ\u00edpios que nortearam a reforma tribut\u00e1ria. A Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 introduziu na Constitui\u00e7\u00e3o a simplicidade, a transpar\u00eancia e a justi\u00e7a tribut\u00e1ria como valores estruturantes do sistema, e a Lei Complementar n\u00ba 214\/2025 refor\u00e7ou esse desenho ao consagrar o princ\u00edpio da n\u00e3o cumulatividade. A incid\u00eancia de tributo sobre tributo contraria esses valores porque gera opacidade para o consumidor, dificulta a identifica\u00e7\u00e3o da carga efetiva e aumenta a complexidade na apura\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

A contradi\u00e7\u00e3o fica ainda mais evidente porque a Constitui\u00e7\u00e3o e a lei complementar foram expressas em vedar a tributa\u00e7\u00e3o em cascata em diversas situa\u00e7\u00f5es, afastando de modo categ\u00f3rico, conforme citado, o IBS e a CBS em suas pr\u00f3prias bases e nas bases do Imposto Seletivo, do PIS e da Cofins. Esse padr\u00e3o normativo revela a inten\u00e7\u00e3o inequ\u00edvoca do legislador de impedir a incid\u00eancia cruzada. Se o esp\u00edrito da reforma foi eliminar a tributa\u00e7\u00e3o em cascata, interpretar o sil\u00eancio como permiss\u00e3o seria comprometer a coer\u00eancia normativa da reforma tribut\u00e1ria. O que existe, na realidade, \u00e9 uma lacuna que deve ser interpretada \u00e0 luz dos princ\u00edpios constitucionais, e n\u00e3o em contrariedade a eles.<\/span><\/p>\n

Base de c\u00e1lculo \u00e9 o valor econ\u00f4mico do fato gerador<\/strong><\/span><\/p>\n

Al\u00e9m disso, a base de c\u00e1lculo deve refletir o valor econ\u00f4mico do fato gerador. Em todos os tributos em quest\u00e3o, a materialidade corresponde ao valor da opera\u00e7\u00e3o, do servi\u00e7o ou do produto. Tributos que apenas transitam pelo caixa da empresa n\u00e3o representam receita, faturamento ou valor agregado, mas simples ingresso destinado ao er\u00e1rio. Foi exatamente com base nesse racioc\u00ednio que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 574.706 (Tema 69 da repercuss\u00e3o geral), firmou a tese de que o ICMS n\u00e3o comp\u00f5e a base de c\u00e1lculo do PIS e da Cofins, reconhecendo que esse montante n\u00e3o integra o conceito constitucional de faturamento ou receita. Permitir que o IBS e a CBS componham a base de outros tributos significaria retroceder a uma controv\u00e9rsia que a Corte buscou encerrar, reacendendo discuss\u00f5es que a pr\u00f3pria reforma tribut\u00e1ria pretendeu superar.<\/span><\/p>\n

At\u00e9 porque o IBS e a CBS, por concep\u00e7\u00e3o, n\u00e3o comp\u00f5em o pre\u00e7o do servi\u00e7o ou da mercadoria (c\u00e1lculo \u201cpor fora\u201d) e, consequentemente, eles n\u00e3o se confundem com o valor da opera\u00e7\u00e3o ou do servi\u00e7o, que s\u00e3o as bases de c\u00e1lculo dos referidos tributos. Se a lei n\u00e3o prev\u00ea expressamente a inclus\u00e3o de uma parcela que \u00e9, por sua natureza, estranha ao conceito de \u201copera\u00e7\u00e3o\u201d ou \u201cservi\u00e7o\u201d, a conclus\u00e3o l\u00f3gica e legal \u00e9 que tal parcela n\u00e3o pode ser inclu\u00edda. N\u00e3o h\u00e1 necessidade de uma norma de exclus\u00e3o para aquilo que conceitualmente nunca esteve inclu\u00eddo. Tentar incluir o IBS\/CBS na base do ICMS\/ISS\/IPI por meio de interpreta\u00e7\u00e3o seria uma afronta direta ao princ\u00edpio da legalidade estrita.<\/span><\/p>\n

Lei deve ser respeitada mesmo com perda de arrecada\u00e7\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

A dimens\u00e3o arrecadat\u00f3ria, embora politicamente relevante, n\u00e3o pode servir de fundamento jur\u00eddico para a cria\u00e7\u00e3o de hip\u00f3tese de incid\u00eancia. O direito tribut\u00e1rio existe justamente para limitar o poder de tributar do Estado, evitando que a necessidade de recursos se converta em justificativa para ultrapassar as barreiras legais. Se a lei estabelece uma veda\u00e7\u00e3o, ela deve ser respeitada, ainda que o resultado implique perda moment\u00e2nea de arrecada\u00e7\u00e3o. Admitir o contr\u00e1rio significaria esvaziar as garantias constitucionais e abrir caminho para que a escassez de recursos fosse utilizada como argumento para tributar em qualquer hip\u00f3tese.<\/span><\/p>\n

A pr\u00f3pria Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 cuidou de instituir mecanismos adequados para preservar a neutralidade da arrecada\u00e7\u00e3o durante a transi\u00e7\u00e3o. O artigo 130 do ADCT atribuiu ao Senado a fixa\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas de refer\u00eancia para o IBS e a CBS, de modo a assegurar que a Uni\u00e3o, os estados e os munic\u00edpios mantenham receitas equivalentes \u00e0s dos tributos extintos. O desenho constitucional foi claro: eventual perda de arrecada\u00e7\u00e3o deve ser compensada pela calibragem das al\u00edquotas de refer\u00eancia, e n\u00e3o por meio de um alargamento interpretativo e indevido de bases de c\u00e1lculo. Se ainda assim houver desequil\u00edbrio, o caminho leg\u00edtimo \u00e9 a ado\u00e7\u00e3o de medidas de ajuste fiscal, e n\u00e3o a cria\u00e7\u00e3o indireta de novas hip\u00f3teses de incid\u00eancia. Substituir os mecanismos constitucionais por interpreta\u00e7\u00f5es em favor da Fazenda equivale a desconsiderar a solu\u00e7\u00e3o expressa que o pr\u00f3prio texto constitucional estabeleceu.<\/span><\/p>\n

Outro ponto sens\u00edvel diz respeito \u00e0 seguran\u00e7a jur\u00eddica durante a transi\u00e7\u00e3o. Entre 2027 e 2032, per\u00edodo em que coexistir\u00e3o os tributos antigos e os novos, previsibilidade e estabilidade s\u00e3o condi\u00e7\u00f5es indispens\u00e1veis para que empresas planejem investimentos e adaptem seus sistemas de conformidade. Se a legisla\u00e7\u00e3o permanece silente quanto \u00e0 inclus\u00e3o do IBS e da CBS em bases preexistentes, abre-se espa\u00e7o para interpreta\u00e7\u00f5es divergentes por entes e \u00f3rg\u00e3os julgadores. Cada ente pode adotar uma leitura distinta, criando um ambiente de profunda incerteza. Esse cen\u00e1rio tende a gerar um contencioso massivo, com a multiplica\u00e7\u00e3o de teses jur\u00eddicas e o consequente desvio de recursos empresariais para a litig\u00e2ncia em detrimento da atividade produtiva. Em vez de promover a simplifica\u00e7\u00e3o e a redu\u00e7\u00e3o de lit\u00edgios, objetivos centrais da reforma, a interpreta\u00e7\u00e3o favor\u00e1vel \u00e0 inclus\u00e3o ampliaria o potencial de conflitos e ressuscitaria justamente o modelo que se pretendeu superar.<\/span><\/p>\n

Conclus\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

Em suma, a tese de inclus\u00e3o do IBS e da CBS nas bases de c\u00e1lculo do ICMS, do ISS e do IPI n\u00e3o se sustenta do ponto de vista jur\u00eddico nem l\u00f3gico. Ela viola o princ\u00edpio da legalidade, ao criar hip\u00f3tese de incid\u00eancia sem previs\u00e3o normativa, contraria os princ\u00edpios estruturantes da reforma e desvirtua a materialidade das bases de c\u00e1lculo ao incluir valores que n\u00e3o representam receita ou valor agregado. Al\u00e9m disso, reabre controv\u00e9rsias j\u00e1 superadas pelo Supremo Tribunal Federal, em especial no Tema 69, reacendendo disputas que a reforma buscou encerrar. Ignora, ainda, a solu\u00e7\u00e3o constitucional para eventual perda arrecadat\u00f3ria e introduz um grave fator de inseguran\u00e7a na transi\u00e7\u00e3o, aumentando a litigiosidade em um momento que deveria ser de estabilidade.<\/span><\/p>\n

A conclus\u00e3o que se imp\u00f5e \u00e9 que a inclus\u00e3o do IBS e da CBS nas bases do ICMS, do ISS e do IPI n\u00e3o encontra respaldo legal e, portanto, n\u00e3o pode ser realizada pelos entes federativos. A preocupa\u00e7\u00e3o arrecadat\u00f3ria dos entes subnacionais deve ser enfrentada por meio da calibragem das al\u00edquotas de refer\u00eancia ou de medidas de ajuste fiscal, e n\u00e3o pela cria\u00e7\u00e3o de incid\u00eancias cruzadas que a pr\u00f3pria reforma pretendeu eliminar. Dessa maneira, a aprova\u00e7\u00e3o do PLP 16\/2025, que explicita a veda\u00e7\u00e3o das majora\u00e7\u00f5es aqui abordadas, \u00e9 um caminho capaz de assegurar coer\u00eancia ao sistema e evitar interpreta\u00e7\u00f5es que fragilizem o modelo, maculando, sobretudo, a transpar\u00eancia e a simplicidade que a reforma pretende trazer. Se a reforma busca clareza, inserir CBS e IBS na base de quaisquer outros tributos \u00e9 andar na contram\u00e3o da promessa constitucional.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR BRENO FIGUEIREDO FRAN\u00c7A E JO\u00c3O PEDRO FURTADO FERNANDES TERRA<\/strong><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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