{"id":53053,"date":"2025-07-10T09:39:10","date_gmt":"2025-07-10T12:39:10","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=53053"},"modified":"2025-07-10T09:39:10","modified_gmt":"2025-07-10T12:39:10","slug":"consensualidade-na-reforma-tributaria-e-a-transacao-do-ibs","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2025\/07\/10\/consensualidade-na-reforma-tributaria-e-a-transacao-do-ibs\/","title":{"rendered":"CONSENSUALIDADE NA REFORMA TRIBUT\u00c1RIA E A TRANSA\u00c7\u00c3O DO IBS"},"content":{"rendered":"

Caber\u00e1 ao Comit\u00ea Gestor apenas coordenar a ado\u00e7\u00e3o dos m\u00e9todos de solu\u00e7\u00e3o adequados, desde que estes n\u00e3o adentrem em pontos que s\u00e3o de compet\u00eancia exclusiva de cada um dos sujeitos ativos.<\/span><\/p>\n

<\/p>\n

Visando simplificar a tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo, a EC 132\/23 implementou um IVA dual, instituindo dois tributos – CBS e IBS – que compartilham regras absolutamente comuns1<\/sup> sobre: fato gerador, base de c\u00e1lculo, sujei\u00e7\u00e3o passiva, regimes espec\u00edficos, n\u00e3o cumulatividade etc. Essa uniformiza\u00e7\u00e3o representa indiscut\u00edvel avan\u00e7o em dire\u00e7\u00e3o \u00e0 redu\u00e7\u00e3o da complexidade.<\/span><\/p>\n

Mas, para que se alcance a efetiva simplifica\u00e7\u00e3o e a seguran\u00e7a jur\u00eddica, n\u00e3o basta que o ordenamento que regulamenta os novos tributos seja \u00fanico. Pelo contr\u00e1rio! \u00c9 indispens\u00e1vel que a sua interpreta\u00e7\u00e3o pela(s) administra\u00e7\u00e3o(\u00f5es) tribut\u00e1ria(s) e o julgamento dos conflitos resultantes sejam realizados pelo menor n\u00famero poss\u00edvel de \u00f3rg\u00e3os – idealmente, por um s\u00f32<\/sup>.<\/span><\/p>\n

Na pr\u00e1tica, se forem diversos os \u00f3rg\u00e3os, ingressaremos num cen\u00e1rio em que o contribuinte estar\u00e1 submetido a in\u00fameras interpreta\u00e7\u00f5es distintas – da Uni\u00e3o, dos Estados e dos munic\u00edpios -, uma vez que tributa\u00e7\u00e3o ocorre no destino.<\/span><\/p>\n

Analisando as regras de fiscaliza\u00e7\u00e3o, lan\u00e7amento e cobran\u00e7a do PLP 108\/23, em tr\u00e2mite no Congresso Nacional, verifica-se que \u00e9 justamente isso o que vai acontecer. Isso porque, a teor do art. 2\u00ba, VI, al\u00edneas “a” e “b”, a fiscaliza\u00e7\u00e3o, o lan\u00e7amento e a cobran\u00e7a competem as administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias dos Estados, do DF e dos munic\u00edpios. Em conson\u00e2ncia, a cobran\u00e7a judicial e extrajudicial do IBS ser\u00e1 realizada pelas Procuradorias dos Estados e do DF, embora a EC 132\/23, em seu art.156-B3<\/sup> tenha atribu\u00eddo a decis\u00e3o do contencioso administrativo ao Comit\u00ea Gestor.<\/span><\/p>\n

E j\u00e1 sabemos, pela nossa experi\u00eancia, que n\u00e3o faltar\u00e3o disputas a serem resolvidas, especialmente relacionadas as classifica\u00e7\u00f5es de bens\/servi\u00e7os e al\u00edquotas, em raz\u00e3o dos Regimes Especiais e Diferenciados, assim como competi\u00e7\u00e3o para atrair CPF’s e CNPJ’s, para vincular ao territ\u00f3rio municipal ou estadual, com o objetivo de obter receita, visto que a tributa\u00e7\u00e3o se dar\u00e1 no destino.<\/span><\/p>\n

Portanto, ao que parece, haver\u00e1 aumento do contencioso e complexidade \u00e0quele contribuinte que fornece produtos a v\u00e1rias unidades da federa\u00e7\u00e3o, pois, como a fiscaliza\u00e7\u00e3o e a cobran\u00e7a se dar\u00e3o no destino, \u00e9 poss\u00edvel que venham a existir dezenas ou centenas de interpreta\u00e7\u00f5es diferentes sobre a mesma opera\u00e7\u00e3o. No entanto, visando minimizar essa litigiosidade excessiva, compreende-se que as regras de solu\u00e7\u00e3o de controv\u00e9rsia no \u00e2mbito administrativo, especialmente, dever\u00e3o levar em conta a similaridade do IBS e da CBS.<\/span><\/p>\n

Neste sentido, n\u00e3o podemos esquecer que o CPC de 2015 introduziu no ordenamento jur\u00eddico brasileiro uma nova cultura de resolu\u00e7\u00e3o de conflitos: trata-se da ideia de que o Poder Judici\u00e1rio n\u00e3o \u00e9 a \u00fanica op\u00e7\u00e3o para encerrar disputas jur\u00eddicas, destacando valores como o da coopera\u00e7\u00e3o4<\/sup> e da busca pela consensualidade.<\/span><\/p>\n

O CPC de 2015, na pr\u00e1tica, inaugurou o que se chama de sistema “multiportas” de m\u00e9todos de auto e heterocomposi\u00e7\u00e3o. Em linhas gerais, a express\u00e3o “multiportas” se traduz no sentido de que n\u00e3o se coloca uma simples alternativa \u00e0 atividade jurisdicional, mas sim um conjunto de m\u00e9todos compostos de diferentes t\u00e9cnicas que s\u00e3o integradas ao modelo tradicional5<\/sup>. \u00c9 nesse ambiente normativo que foram introduzidas significantes inova\u00e7\u00f5es resolutivas de conflito em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria, como o Neg\u00f3cio Jur\u00eddico Processual, a transa\u00e7\u00e3o e a media\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

Da mesma forma as resolu\u00e7\u00f5es do CNJ 471\/22 e 547\/24, refor\u00e7aram as iniciativas de redu\u00e7\u00e3o da alta litigiosidade, mediante a implementa\u00e7\u00f5es de solu\u00e7\u00f5es adequadas para conflitos tribut\u00e1rios.<\/span><\/p>\n

Nesse contexto, insere-se a lei 13.988\/20, que instituiu a transa\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria no \u00e2mbito federal, permitindo, dessa forma, a resolu\u00e7\u00e3o consensual de conflitos entre fisco federal e contribuinte. Trata-se de uma pol\u00edtica p\u00fablica que tem se consolidado como um dos mais eficientes m\u00e9todos autocompositivos de resolu\u00e7\u00e3o de conflitos em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria. Diante do seu sucesso no \u00e2mbito federal, ela tem servido de inspira\u00e7\u00e3o para outros entes federados.<\/span><\/p>\n

Por isso, o aprimoramento dos meios consensuais de solu\u00e7\u00e3o de lit\u00edgio, atualmente, integra a atua\u00e7\u00e3o da maior parte das procuradorias fiscais estaduais e municipais. Hoje, dos 27 estados, 16 j\u00e1 editaram suas leis de transa\u00e7\u00e3o, especialmente ap\u00f3s o Conv\u00eanio Confaz 210\/23. H\u00e1, ainda, iniciativas inovadoras em \u00e2mbito municipal, como a lei de transa\u00e7\u00e3o do munic\u00edpio de Blumenau (lei 8.532\/17) e a lei de media\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria do munic\u00edpio de Porto Alegre (lei 13.028\/22), com resultados exitosos comprovados.6<\/sup><\/span><\/p>\n

Em que pese o sucesso da transa\u00e7\u00e3o, a legisla\u00e7\u00e3o que implementou o novo sistema tribut\u00e1rio sobre o consumo nada disciplinou acerca dos m\u00e9todos adequados de resolu\u00e7\u00f5es de conflitos em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria. Inclusive, mesmo diante de potencial aumento de litigiosidade, a legisla\u00e7\u00e3o foi completamente omissa. Frisa-se: a EC nada referiu, e o PLP 108\/24 apenas disp\u00f4s em seu art. 2\u00ba, IX7<\/sup>, que caberia ao Comite Gestor coordenar, a ado\u00e7\u00e3o dos m\u00e9todos de solu\u00e7\u00e3o adequada de conflitos relacionados ao IBS entre os entes federados e os sujeitos passivos e estabelecer a padroniza\u00e7\u00e3o dos crit\u00e9rios para sua realiza\u00e7\u00e3o, observado o disposto em lei espec\u00edfica.<\/span><\/p>\n

No entanto, compreendo que a nova legisla\u00e7\u00e3o deveria dispor expressamente sobre o incentivo \u00e0s legisla\u00e7\u00f5es j\u00e1 existentes e aos projetos de lei em tramita\u00e7\u00e3o no Senado, que tratam da reforma do processo tribut\u00e1rio, dialogando diretamente com os meios de autocomposi\u00e7\u00e3o de conflitos.8<\/sup><\/span><\/p>\n

Sabe-se que as discuss\u00f5es legislativas referentes \u00e0 regulamenta\u00e7\u00e3o da reforma tribut\u00e1ria do consumo e aquelas relacionadas \u00e0 moderniza\u00e7\u00e3o do processo tribut\u00e1rio tramitam de forma paralela e independentes no Congresso. Contudo, \u00e9 imprescind\u00edvel que dialoguem entre si, especialmente o PLP 124\/22 que “disp\u00f5e sobre normas gerais de preven\u00e7\u00e3o de lit\u00edgio, consensualidade e processo administrativo, em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria”.<\/span><\/p>\n

Mas, \u00e9 fato que a reforma nada disp\u00f4s sobre os m\u00e9todos autocompositivos, sendo que, talvez, tal omiss\u00e3o se d\u00ea em raz\u00e3o do enorme desafio de implementar m\u00e9todos adequados de preven\u00e7\u00e3o e resolu\u00e7\u00e3o de conflitos id\u00eanticos, visto que, a depender da forma estabelecida pelo legislador, poder\u00edamos n\u00e3o conseguir manter a autonomia dos entes federados distintos, os quais, a partir de agora, exercer\u00e3o sua compet\u00eancia tribut\u00e1ria de forma compartilhada.<\/span><\/p>\n

No modelo pr\u00e9-reforma tribut\u00e1ria, cada ente federado tem suas pr\u00f3prias leis de transa\u00e7\u00e3o, garantindo, dessa forma, o exerc\u00edcio da sua compet\u00eancia tribut\u00e1ria privativa. Ap\u00f3s implementa\u00e7\u00e3o da reforma tribut\u00e1ria, por outro lado, para a institui\u00e7\u00e3o de uma transa\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria de IBS, ser\u00e1 necess\u00e1ria uma \u00fanica LC ou cada ente subnacional poder\u00e1 ter sua pr\u00f3pria lei ordin\u00e1ria de transa\u00e7\u00e3o? De quem ser\u00e1 a compet\u00eancia para introduzir no ordenamento jur\u00eddico lei de transa\u00e7\u00e3o do IBS e da CBS e quem ter\u00e1 compet\u00eancia para transacionar?<\/span><\/p>\n

Cumpre lembrar que at\u00e9 a EC 132\/23, o exerc\u00edcio da compet\u00eancia tribut\u00e1ria se dava por lei ordin\u00e1ria, excepcionalmente por meio de leis complementares, no caso de empr\u00e9stimos compuls\u00f3rios (compet\u00eancia residual), mas nestes casos era lei complementar federal, no exclusivo interesse da Uni\u00e3o, no exerc\u00edcio de sua compet\u00eancia privativa.<\/span><\/p>\n

Agora, estamos diante de uma LC nacional que cria o Imposto (IBS), de compet\u00eancia compartilhada dos Estados, o DF e munic\u00edpios, e institui uma regra-matriz de incid\u00eancia tribut\u00e1ria com quase todos seus crit\u00e9rios constitutivos, a exce\u00e7\u00e3o da al\u00edquota – cuja fixa\u00e7\u00e3o dar-se-\u00e1 mediante lei espec\u00edfica de cada uma das pessoas pol\u00edticas competentes. Ocorre que, na pr\u00e1tica, ao que parece com o IBS, os Estados e os munic\u00edpios n\u00e3o ter\u00e3o mais direito de escolha. Assim, questiona-se: estamos diante de um novo conceito de federalismo ou a EC 132\/23 agride o federalismo estabelecido pelo legislador constitu\u00eddo de 1988?\u00a0<\/span><\/p>\n

Cumpre ressaltar que na vis\u00e3o de Lu\u00eds Cl\u00e1udio Ferreira Cantanhede e L\u00e1zaro Reis Pinheiro Silva9<\/sup>, a compet\u00eancia para editar os ve\u00edculos introdutores das normas gerais e abstratas prescritoras das condi\u00e7\u00f5es e termos que se poder\u00e1 celebrar uma transa\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria \u00e9 do mesmo sujeito incumbido de produzir normas gerais e abstratas mediante as quais foi posta a regra-matriz de incid\u00eancia tribut\u00e1ria. Ou seja, seria do legislador complementar nacional.<\/span><\/p>\n

Entretanto, havendo consenso em torno da solu\u00e7\u00e3o do conflito tribut\u00e1rio, o termo de transa\u00e7\u00e3o deveria ter como parte, al\u00e9m do sujeito passivo da obriga\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, o mesmo ente da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica at\u00e9 ent\u00e3o incumbido de promover a cobran\u00e7a do cr\u00e9dito. E pela regra do art. 2\u00ba, VI, “a” e “b”, do PLP 108\/24, a cobran\u00e7a do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio ser\u00e1 feito pelas administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias dos Estados, do DF e munic\u00edpios, e respectivas Procuradorias.<\/span><\/p>\n

Neste contexto, ainda que tenhamos uma lei complementar instituidora do IBS – com normas gerais de transa\u00e7\u00e3o, regras que tratam dos compromissos de ren\u00fancia e desist\u00eancia de a\u00e7\u00f5es em curso, modalidade pass\u00edveis de transa\u00e7\u00e3o, hip\u00f3teses de rescis\u00e3o, previs\u00e3o de parcelamento entre outras quest\u00f5es – entendo que a fixa\u00e7\u00e3o dos par\u00e2metros de descontos e compensa\u00e7\u00e3o com cr\u00e9ditos e precat\u00f3rios, por exemplo, \u00e9 de compet\u00eancia exclusiva de cada ente federativo, a depender da sua realidade econ\u00f4mico-financeira. Do contr\u00e1rio haver\u00e1 desrespeito \u00e0 autonomia federativa e, consequentemente, viola\u00e7\u00e3o ao pacto federativo – que \u00e9 clausula p\u00e9trea, nos termos do \u00a7 4\u00ba, do art. 60 da CF\/88.<\/span><\/p>\n

Frisa-se que o sujeito ativo do IBS \u00e9 cada um dos entes federados, em rela\u00e7\u00e3o aos quais o Comit\u00ea Gestor servir\u00e1 como \u00f3rg\u00e3o centralizador para o exerc\u00edcio da compet\u00eancia compartilhada, apenas para administrar o IBS, arrecadando, distribuindo aos entes e devolvendo aos contribuintes. Mas este \u00f3rg\u00e3o \u00e9 destitu\u00eddo de legitimidade para criar, decidir, alterar ou extinguir direitos e deveres, cabe apenas operacionalizar as concess\u00f5es rec\u00edprocas transacionadas entre entes e contribuintes10<\/sup>.<\/span><\/p>\n

Assim, entendo que caber\u00e1 ao Comit\u00ea Gestor t\u00e3o somente coordenar a ado\u00e7\u00e3o dos m\u00e9todos de solu\u00e7\u00e3o adequada e padronizar os crit\u00e9rios para sua realiza\u00e7\u00e3o, desde que estes n\u00e3o adentrem em pontos que s\u00e3o de compet\u00eancia exclusiva de cada um dos sujeitos ativos, como disposto supra.<\/span><\/p>\n

Para a transa\u00e7\u00e3o do IBS, portanto, entendo que ser\u00e1 necess\u00e1rio a edi\u00e7\u00e3o de dois regramentos: (i) uma lei complementar nacional, uniforme e \u00fanica, com regrais gerais do instituto; e, por outro lado, (ii) uma lei espec\u00edfica, de cada ente, disciplinando o alcance m\u00e1ximo das concess\u00f5es a fim de resguardar a autonomia federativa.<\/span><\/p>\n

Em que pese o presente artigo tenha como foco a transa\u00e7\u00e3o, considero que o mesmo entendimento se aplica para a ado\u00e7\u00e3o de quaisquer outros m\u00e9todos adequados de resolu\u00e7\u00e3o de conflitos, raz\u00e3o pela qual, infelizmente, o tema da consensualidade na reforma tribut\u00e1ria est\u00e1 longe de ser implementado.<\/span><\/p>\n

N\u00e3o restam d\u00favidas, portanto, que o processo de implementa\u00e7\u00e3o dos novos tributos, inevitavelmente, acarretar\u00e1 in\u00fameras inseguran\u00e7as aos contribuintes e aos pr\u00f3prios entes federativos. Al\u00e9m disso, a simplicidade t\u00e3o almejada pela reforma parece, neste momento, ser uma grande utopia.<\/span><\/p>\n

___________________________________<\/span><\/p>\n

1\u00a0Art. 149-B. Os tributos previstos nos arts. 156-A e 195, V, observar\u00e3o as mesmas regras em rela\u00e7\u00e3o a: I – fatos geradores, bases de c\u00e1lculo, hip\u00f3teses de n\u00e3o incid\u00eancia e sujeitos passivos II – imunidades; III – regimes espec\u00edficos, diferenciados ou favorecidos de tributa\u00e7\u00e3o; IV – regras de n\u00e3o cumulatividade e de creditamento. Par\u00e1grafo \u00fanico. Os tributos de que trata o caput observar\u00e3o as imunidades previstas no art. 150, VI, n\u00e3o se aplicando a ambos os tributos o disposto no art. 195, \u00a7 7\u00ba.<\/span><\/p>\n

2\u00a0BRIGAG\u00c3O, Gustavo. Fiscaliza\u00e7\u00e3o e contencioso do IBS e CBS: fragmenta\u00e7\u00e3o e inseguran\u00e7a jur\u00eddica. Consultor Jur\u00eddico – Conjur, S\u00e3o Paulo, 2025. Dispon\u00edvel em:. Acesso em: 18 de maio de 2025.\u00a0<\/span><\/p>\n

3\u00a0Art. 156-B. Os Estados, o Distrito Federal e os Munic\u00edpios exercer\u00e3o de forma integrada, exclusivamente por meio do Comit\u00ea Gestor do Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os, nos termos e limites estabelecidos nesta Constitui\u00e7\u00e3o e em lei complementar, as seguintes compet\u00eancias administrativas relativas ao imposto de que trata o art. 156-A: \u00a0(…) III – decidir o contencioso administrativo.<\/span><\/p>\n

4 Especificamente com rela\u00e7\u00e3o ao princ\u00edpio da coopera\u00e7\u00e3o, cumpre destacar que ele foi introduzido na CF, no \u00a7 3\u00ba, do art. 145, pela EC 132. Trata-se de princ\u00edpio que busca “aprimorar a rela\u00e7\u00e3o entre Fisco, contribuintes, legisladores e julgadores com a finalidade de incentivar condutas pautadas em colabora\u00e7\u00e3o, certeza e confian\u00e7a” (PEROBA, Luiz Roberto; BETONI, Marco Aur\u00e9lio Louzinha. Do sistema tribut\u00e1rio nacional: dos princ\u00edpios gerais. In: GAETA, Fl\u00e1via Holanda (coord.). Coment\u00e1rios \u00e0 EC 132\/2023 – Reforma Tribut\u00e1ria. S\u00e3o Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024, p. 47).<\/span><\/p>\n

5\u00a0MARCO, Pedro Henrique de. ‘Resolve’: consensualidade nas disputas com a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica federal. Consultor Jur\u00eddico – Conjur, S\u00e3o Paulo, 2024. Dispon\u00edvel em:. Acesso em: 18 de maio de 2025.<\/span><\/p>\n

6 NERY, Cristiane da Costa e CARNEIRO, J\u00falia Silva Ara\u00fajo. D\u00edvida ativa, controle de legalidade e reforma tribut\u00e1ria. Consultor Jur\u00eddico – Conjur, S\u00e3o Paulo, 2024. Dispon\u00edvel em:. Acesso em: 17 de maio de 2025.<\/span><\/p>\n

7 Art. 2\u00ba. Os Estados, o Distrito Federal e os Munic\u00edpios exercer\u00e3o, de forma integrada, exclusivamente por meio do CG-IBS, as seguintes compet\u00eancias administrativas ao IBS: \u00a71\u00ba IX- coordenar, em \u00e2mbito administrativo e judicial, a ado\u00e7\u00e3o dos m\u00e9todos de solu\u00e7\u00e3o adequada de conflitos relacionados ao IBS entre os entes federativos e os sujeitos passivos e estabelecer a padroniza\u00e7\u00e3o dos crit\u00e9rios para sua realiza\u00e7\u00e3o, observado o disposto em lei espec\u00edfica;<\/span><\/p>\n

8\u00a0NERY, Cristiane da Costa e CARNEIRO, J\u00falia Silva Ara\u00fajo. D\u00edvida ativa, controle de legalidade e reforma tribut\u00e1ria. Consultor Jur\u00eddico – Conjur, S\u00e3o Paulo, 2024. Dispon\u00edvel em:. Acesso em: 17 de maio de 2025.<\/span><\/p>\n

9\u00a0CARVALHO, Paulo de Barros. (coord). A Reforma do Sistema Tribut\u00e1rio Nacional sob a perspectiva do construtivismo l\u00f3gico-sem\u00e2ntico: o texto da emenda constitucional 132\/2023. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2024, p.<\/span><\/p>\n

10\u00a0MOTA, Ariella Ferreira da. O papel do comit\u00ea gestor do IBS na regulamenta\u00e7\u00e3o da transa\u00e7\u00e3o: cada ente previsa de uma lei processual pr\u00f3pria para o IBS ou h\u00e1 possibilidade de consolida\u00e7\u00e3o das normas locais? JOTA, S\u00e3o Paulo, 2025. Dispon\u00edvel em:. Acesso em 19 de maio de 2025.<\/span><\/p>\n

FONTE: MIGALHAS \u2013 POR JUSSANDRA HICKMANN ANDRASCHKO<\/strong><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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