{"id":52447,"date":"2025-06-25T10:42:56","date_gmt":"2025-06-25T13:42:56","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=52447"},"modified":"2025-06-25T10:42:56","modified_gmt":"2025-06-25T13:42:56","slug":"o-principio-da-transparencia-apos-a-ec-132-2023","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2025\/06\/25\/o-principio-da-transparencia-apos-a-ec-132-2023\/","title":{"rendered":"O PRINC\u00cdPIO DA TRANSPAR\u00caNCIA AP\u00d3S A EC 132\/2023"},"content":{"rendered":"

Dezembro de 2023 ficar\u00e1 marcado na hist\u00f3ria tribut\u00e1ria brasileira n\u00e3o apenas pela aprova\u00e7\u00e3o da Emenda Constitucional n\u00ba 132 (EC 132), mas tamb\u00e9m por uma mudan\u00e7a paradigm\u00e1tica que poucos perceberam de imediato: a constitucionaliza\u00e7\u00e3o expl\u00edcita do princ\u00edpio da transpar\u00eancia tribut\u00e1ria. Enquanto os debates se concentravam nas mudan\u00e7as estruturais do sistema tribut\u00e1rio, uma revolu\u00e7\u00e3o silenciosa se consolidava no \u00a7 3\u00ba do artigo 145 da Constitui\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

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A transpar\u00eancia, agora al\u00e7ada ao patamar de princ\u00edpio constitucional expl\u00edcito, informando todo o Sistema Tribut\u00e1rio Nacional, ao lado dos princ\u00edpios da simplicidade, da justi\u00e7a tribut\u00e1ria, da coopera\u00e7\u00e3o e da defesa do meio ambiente, representa muito mais que uma mera formaliza\u00e7\u00e3o normativa, trata-se de uma verdadeira mudan\u00e7a de paradigma constitucional.<\/span><\/p>\n

A EC 132 representou uma resposta a d\u00e9cadas de ansiedade por uma reforma constitucional tribut\u00e1ria capaz de proporcionar seguran\u00e7a jur\u00eddica, confiabilidade aos investimentos, crescimento econ\u00f4mico, justi\u00e7a e desenvolvimento social. Como demonstraremos ao longo deste artigo, a incorpora\u00e7\u00e3o expressa da transpar\u00eancia no texto constitucional n\u00e3o \u00e9 apenas simb\u00f3lica, mas carrega uma for\u00e7a normativa transformadora que se irradiar\u00e1 por todo o ordenamento jur\u00eddico tribut\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

Pilares da transpar\u00eancia tribut\u00e1ria<\/strong><\/span><\/p>\n

A constitucionaliza\u00e7\u00e3o da transpar\u00eancia tribut\u00e1ria estrutura-se em alguns elementos fundamentais que impactam significativamente a rela\u00e7\u00e3o entre Fisco e contribuintes. Estes elementos funcionam de forma integrada e complementar, criando um sistema robusto de accountability fiscal.<\/span><\/p>\n

O primeiro elemento \u00e9 o acesso \u00e0 informa\u00e7\u00e3o, que transcende a mera disponibiliza\u00e7\u00e3o de dados para constituir-se em verdadeiro direito subjetivo do contribuinte. N\u00e3o se trata apenas do direito de obter informa\u00e7\u00f5es pontuais, mas da cria\u00e7\u00e3o de uma cultura organizacional voltada para a disponibiliza\u00e7\u00e3o sistem\u00e1tica, clara e tempestiva de dados tribut\u00e1rios.<\/span><\/p>\n

A transpar\u00eancia ativa exige que o pr\u00f3prio Estado disponibilize proativamente informa\u00e7\u00f5es relevantes, antecipando-se \u00e0s demandas dos contribuintes. A transpar\u00eancia passiva, por sua vez, garante ao cidad\u00e3o o direito de solicitar esclarecimentos espec\u00edficos e de receber respostas adequadas em prazo razo\u00e1vel.<\/span><\/p>\n

O segundo pilar \u00e9 a motiva\u00e7\u00e3o das decis\u00f5es, elemento que ganha nova dimens\u00e3o e for\u00e7a com a constitucionaliza\u00e7\u00e3o da transpar\u00eancia. A fundamenta\u00e7\u00e3o adequada das decis\u00f5es n\u00e3o \u00e9 apenas uma garantia contra a arbitrariedade, mas permite o controle da adequa\u00e7\u00e3o dos atos administrativos aos objetivos e miss\u00f5es dos \u00f3rg\u00e3os estatais. A motiva\u00e7\u00e3o possibilita a sindicabilidade jurisdicional na medida em que serve a todos os envolvidos, partes e interessados, e representa uma express\u00e3o dos princ\u00edpios da publicidade, transpar\u00eancia, da imparcialidade e do devido processo legal.<\/span><\/p>\n

A Lei n\u00ba 13.655\/2018, que alterou a Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro (Lindb), j\u00e1 havia estabelecido uma nova dimens\u00e3o para o dever de motivar, determinando que \u201ca motiva\u00e7\u00e3o demonstrar\u00e1 a necessidade e a adequa\u00e7\u00e3o da medida imposta ou da invalida\u00e7\u00e3o de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das poss\u00edveis alternativas\u201d. [1] Agora, com a transpar\u00eancia constitucionalizada, este dever se fortalece e ganha status de exig\u00eancia constitucional expl\u00edcita, vedando decis\u00f5es vagas, obscuras, insindic\u00e1veis ou imperme\u00e1veis.<\/span><\/p>\n

O terceiro elemento \u00e9 a participa\u00e7\u00e3o social na tributa\u00e7\u00e3o, que representa talvez a mudan\u00e7a mais revolucion\u00e1ria introduzida pela constitucionaliza\u00e7\u00e3o da transpar\u00eancia. Trata-se de um reconhecimento da import\u00e2ncia da cidadania participativa para legitima\u00e7\u00e3o das a\u00e7\u00f5es da Administra\u00e7\u00e3o e corol\u00e1rio natural do direito de acesso \u00e0 informa\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

A participa\u00e7\u00e3o popular estabelece um novo paradigma, permitindo que os cidad\u00e3os deixam de ser sujeitos passivos das a\u00e7\u00f5es governamentais para tornarem-se part\u00edcipes ativos, com poder decis\u00f3rio nas pol\u00edticas p\u00fablicas a serem adotadas e executadas. Esta participa\u00e7\u00e3o melhora o processo democr\u00e1tico e possibilita a tomada de decis\u00f5es mais leg\u00edtimas e eficientes.<\/span><\/p>\n

Deve-se observar, contudo, que a transpar\u00eancia n\u00e3o \u00e9 um princ\u00edpio unidimensional que estabelece como objetivo apenas a atua\u00e7\u00e3o transparente do Poder P\u00fablico. Trata-se de via de m\u00e3o dupla que tamb\u00e9m vai demandar um agir transparente do contribuinte e legitimar normas como as que autorizam o acesso das autoridades fiscais a informa\u00e7\u00f5es banc\u00e1rias, autorizam a regula\u00e7\u00e3o de declara\u00e7\u00f5es de planejamento tribut\u00e1rio e estruturas com potencial repercuss\u00e3o fiscal.<\/span><\/p>\n

Diagn\u00f3stico inc\u00f4modo: o que o TCU revelou<\/strong><\/span><\/p>\n

Um relat\u00f3rio de auditoria do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o sobre o processo de concess\u00e3o e restri\u00e7\u00e3o de acesso a informa\u00e7\u00f5es pessoais no \u00e2mbito do Poder Executivo Federal revelou um cen\u00e1rio profundamente preocupante no Minist\u00e9rio da Fazenda e na Receita Federal. A auditoria foi determinada pelo Ac\u00f3rd\u00e3o 91\/2023-TCU-Plen\u00e1rio (dispon\u00edvel aqui) e teve como objeto a governan\u00e7a e gest\u00e3o de processos relacionados com a prote\u00e7\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es pessoais e a divulga\u00e7\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es de interesse geral ou coletivo, produzidas ou custodiadas pelas organiza\u00e7\u00f5es p\u00fablicas.<\/span><\/p>\n

As conclus\u00f5es s\u00e3o inquietantes e explicam, em grande parte, as dificuldades enfrentadas pelos contribuintes no acesso a informa\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias. A auditoria constatou que se d\u00e1 menor ou nenhuma \u00eanfase \u00e0s normas que tratam da transpar\u00eancia das informa\u00e7\u00f5es, que faltam a\u00e7\u00f5es de capacita\u00e7\u00e3o dos servidores, que \u00e9 insuficiente o empoderamento da autoridade de monitoramento da Lei de Acesso \u00e0 Informa\u00e7\u00e3o \u2014 LAI (Lei n\u00ba 12.527\/2011), e que existem lacunas significativas na atua\u00e7\u00e3o do sistema de controle interno governamental em a\u00e7\u00f5es voltadas \u00e0 avalia\u00e7\u00e3o da transpar\u00eancia.<\/span><\/p>\n

No Minist\u00e9rio da Fazenda, segundo a auditoria, \u201cn\u00e3o foram localizadas normas publicadas, guias e assemelhados que tratem de diretrizes e orienta\u00e7\u00f5es quanto \u00e0 transpar\u00eancia das informa\u00e7\u00f5es de interesse p\u00fablico geridas pelo minist\u00e9rio\u201d. [2] Esta aus\u00eancia \u00e9 particularmente grave em um \u00f3rg\u00e3o central da administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria federal.<\/span><\/p>\n

Especificamente em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 Secretaria da Receita Federal, a situa\u00e7\u00e3o \u00e9 ainda mais preocupante. O \u00f3rg\u00e3o n\u00e3o informou \u00e0 auditoria sobre a exist\u00eancia de normas \u201cque tratem de diretrizes e orienta\u00e7\u00f5es quanto \u00e0 transpar\u00eancia das informa\u00e7\u00f5es de interesse p\u00fablico geridas pela RFB\u201d [3]. A norma de compartilhamento de dados existente aproxima-se da tem\u00e1tica, mas disp\u00f5e sobre troca de informa\u00e7\u00f5es entre \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos, n\u00e3o sobre transpar\u00eancia de informa\u00e7\u00f5es \u00e0 sociedade.<\/span><\/p>\n

Judicializa\u00e7\u00e3o como sintoma<\/strong><\/span><\/p>\n

A aus\u00eancia sistem\u00e1tica de transpar\u00eancia nos \u00f3rg\u00e3os fazend\u00e1rios gera um efeito domin\u00f3 absolutamente previs\u00edvel: a crescente judicializa\u00e7\u00e3o dos pedidos de acesso \u00e0 informa\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria. Esta judicializa\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 apenas um inconveniente administrativo, mas representa um sintoma claro do insucesso da administra\u00e7\u00e3o em cumprir suas obriga\u00e7\u00f5es constitucionais e legais.<\/span><\/p>\n

O Supremo Tribunal Federal j\u00e1 reconheceu h\u00e1 uma d\u00e9cada o cabimento de habeas data para acesso a informa\u00e7\u00f5es do contribuinte inclu\u00eddas no banco de dados do sistema Sincor da Receita Federal, estabelecendo que \u201co habeas data \u00e9 a garantia constitucional adequada para a obten\u00e7\u00e3o, pelo pr\u00f3prio contribuinte, dos dados concernentes ao pagamento de tributos constantes de sistemas informatizados de apoio \u00e0 arrecada\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os administra\u00e7\u00e3o fazend\u00e1ria dos entes estatais\u201d. [4]<\/span><\/p>\n

Este fen\u00f4meno revela o paradoxo brasileiro em toda a sua dramaticidade: apesar de vivermos em plena revolu\u00e7\u00e3o digital, quando opera\u00e7\u00f5es financeiras s\u00e3o realizadas instantaneamente via Pix e transa\u00e7\u00f5es complexas s\u00e3o processadas em tempo real, um simples pedido de restitui\u00e7\u00e3o ou consulta sobre legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria \u00e0 Receita Federal pode demorar 360 dias, ou mais, para ser respondido. E, muitas vezes, simplesmente n\u00e3o \u00e9 respondido.<\/span><\/p>\n

A situa\u00e7\u00e3o \u00e9 t\u00e3o grave que o Superior Tribunal de Justi\u00e7a foi obrigado a reconhecer a ofensa ao princ\u00edpio da dura\u00e7\u00e3o razo\u00e1vel do processo, corol\u00e1rio dos princ\u00edpios da efici\u00eancia, moralidade e razoabilidade, e fixar tese no sentido de que \u201ctanto para os requerimentos efetuados anteriormente \u00e0 vig\u00eancia da Lei 11.457\/07, quanto aos pedidos protocolados ap\u00f3s o advento do referido diploma legislativo, o prazo aplic\u00e1vel \u00e9 de 360 dias a partir do protocolo dos pedidos (artigo 24 da Lei 11.457\/07)\u201d.<\/span><\/p>\n

Os n\u00fameros da judicializa\u00e7\u00e3o s\u00e3o impressionantes e reveladores. Segundo dados fornecidos pelo N\u00facleo de Estat\u00edstica do TRF-2, no 1\u00ba e 2\u00ba graus tramitaram mais de 500 habeas data contra a Fazenda Nacional no per\u00edodo de 2019 a 2025. Estes n\u00fameros representam apenas a ponta do iceberg de um problema sist\u00eamico que afeta toda a administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria federal.<\/span><\/p>\n

Consequ\u00eancias pr\u00e1ticas da constitucionaliza\u00e7\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

A primeira e mais importante consequ\u00eancia da constitucionaliza\u00e7\u00e3o da transpar\u00eancia \u00e9 vinculatividade de um princ\u00edpio expl\u00edcito que foi redigido no texto constitucional como norma que deve ser observada por todo o sistema jur\u00eddico tribut\u00e1rio normativo, direcionado a todos os entes e inst\u00e2ncias federativas.<\/span><\/p>\n

Como norma constitucional expl\u00edcita, a transpar\u00eancia refor\u00e7a sua supremacia hier\u00e1rquica sobre toda a legisla\u00e7\u00e3o infraconstitucional e torna-se par\u00e2metro direto e obrigat\u00f3rio para o controle de constitucionalidade. Leis, decretos, portarias e atos normativos que contrariem ou obstaculizem a transpar\u00eancia tribut\u00e1ria tornam-se pass\u00edveis de invalida\u00e7\u00e3o por inconstitucionalidade.<\/span><\/p>\n

Esta supremacia normativa abre a possibilidade do exerc\u00edcio direto do controle de validade das normas jur\u00eddicas, uma vez que se trata de \u201cuma norma de refer\u00eancia ou par\u00e2metro normativo do controle da constitucionalidade dos atos normativos\u201d. [5] Todas as normas do sistema jur\u00eddico tribut\u00e1rio devem agora se conformar ao comando constitucional da transpar\u00eancia.<\/span><\/p>\n

A segunda consequ\u00eancia \u00e9 a for\u00e7a normativa e a irradia\u00e7\u00e3o sistem\u00e1tica. Deixando de ser princ\u00edpio impl\u00edcito, correlato ao princ\u00edpio republicano e ao da publicidade, [6] a transpar\u00eancia ganha autonomia e concretude, passando a gozar do atributo da supremacia constitucional com superioridade jur\u00eddica em rela\u00e7\u00e3o a todas as demais normas. Este novo status permite que o princ\u00edpio irradie seu comando por todo o ordenamento jur\u00eddico e que se espraie sobre as demais normas do sistema tribut\u00e1rio. [7]<\/span><\/p>\n

A terceira consequ\u00eancia pr\u00e1tica \u00e9 a possibilidade de utiliza\u00e7\u00e3o da transpar\u00eancia como instrumento de pondera\u00e7\u00e3o em casos de tens\u00e3o entre bens jur\u00eddicos tutelados constitucionalmente. Sabe-se que o princ\u00edpio da transpar\u00eancia n\u00e3o \u00e9 absoluto, que comporta exce\u00e7\u00f5es previstas no pr\u00f3prio texto constitucional e que imp\u00f5e limites quando h\u00e1 tens\u00e3o com outros valores, como nas situa\u00e7\u00f5es em que o sigilo \u00e9 requerido, e nas hip\u00f3teses de privacidade ou seguran\u00e7a nacional. Nestes casos, os princ\u00edpios devem ser sopesados de acordo com o caso concreto, estabelecendo-se uma hierarquia axiol\u00f3gica m\u00f3vel entre os princ\u00edpios conflitantes. [8]<\/span><\/p>\n

Primeiros passos da implementa\u00e7\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

A Lei Complementar 214\/2025, primeira norma infraconstitucional editada ap\u00f3s a constitucionaliza\u00e7\u00e3o da transpar\u00eancia, representa um in\u00edcio ainda acanhado da utiliza\u00e7\u00e3o do novo princ\u00edpio. A lei menciona a transpar\u00eancia ativa apenas no artigo 400, estabelecendo a obriga\u00e7\u00e3o de a Receita publicar mensalmente a rela\u00e7\u00e3o dos benefici\u00e1rios da compensa\u00e7\u00e3o de benef\u00edcios fiscais, identificando o benefici\u00e1rio, a unidade federada concedente do benef\u00edcio oneroso, o ato concessivo, o tipo de benef\u00edcio fiscal, o montante pago em compensa\u00e7\u00e3o e o valor do cr\u00e9dito eventualmente retido para verifica\u00e7\u00e3o ou compensa\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

A lei tamb\u00e9m determina altera\u00e7\u00e3o da Lei do Simples Nacional para incluir a transpar\u00eancia como princ\u00edpio de observ\u00e2ncia obrigat\u00f3ria, como se somente a este regime de tributa\u00e7\u00e3o se dirigisse o novo princ\u00edpio constitucional tribut\u00e1rio. Al\u00e9m disso, determina a padroniza\u00e7\u00e3o de documentos fiscais eletr\u00f4nicos e promete instituir programas de incentivo \u00e0 cidadania fiscal, bem como disponibiliza\u00e7\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es em plataforma eletr\u00f4nica unificada.<\/span><\/p>\n

Embora a LC 214\/2025 represente um primeiro passo, a esperan\u00e7a por uma cidadania fiscal efetiva est\u00e1 na aprova\u00e7\u00e3o de projetos de lei que efetivamente impulsionem a transpar\u00eancia tribut\u00e1ria. Dentre eles destacamos o Projeto de Lei Complementar n\u00ba 17\/2022, que al\u00e9m de instituir o C\u00f3digo de Defesa do Contribuinte, torna obrigat\u00f3ria a disponibiliza\u00e7\u00e3o em ambiente digital e centralizado, de forma atualizada, transparente, acess\u00edvel e organizada, das informa\u00e7\u00f5es relevantes para o atendimento das obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias pelos contribuintes, e ainda regula o procedimento de consulta fiscal, permitindo ao contribuinte a formula\u00e7\u00e3o de consulta sobre a adequa\u00e7\u00e3o da estrutura\u00e7\u00e3o dos seus neg\u00f3cios, dentre outras quest\u00f5es.<\/span><\/p>\n

Uma revolu\u00e7\u00e3o em marcha<\/strong><\/span><\/p>\n

A reforma tribut\u00e1ria representa, de fato, uma verdadeira revolu\u00e7\u00e3o do sistema jur\u00eddico tribut\u00e1rio constitucional ao consagrar o princ\u00edpio da transpar\u00eancia tribut\u00e1ria, que pode ser traduzido, de um lado, no dever da administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria de disponibilizar acesso a informa\u00e7\u00f5es claras e atualizadas, no dever de motiva\u00e7\u00e3o e na possibilidade de participa\u00e7\u00e3o do cidad\u00e3o na tomada de decis\u00f5es, e de outro, no direito do cidad\u00e3o contribuinte a informa\u00e7\u00f5es fiscais claras, precisas, tempestivas e atualizadas,\u00a0 e ao conhecimento dos dados e procedimentos fiscais a que est\u00e1 submetido.<\/span><\/p>\n

Trata-se de dar ao cidad\u00e3o a possibilidade n\u00e3o apenas de obter informa\u00e7\u00f5es acerca de seus dados fiscais, mas de formular consultas e obter respostas claras, tempestivas e confi\u00e1veis, al\u00e9m de ser informado sobre o real valor do tributo que est\u00e1 lhe sendo cobrado.<\/span><\/p>\n

Sabe-se que h\u00e1 muito a ser feito para dar concretude e efetividade ao comando constitucional de transpar\u00eancia fiscal, e que muitas dessas novas orienta\u00e7\u00f5es j\u00e1 fazem parte de um conjunto de projetos de lei, encaminhados ao Congresso Nacional, que visam adequar o Sistema Tribut\u00e1rio Nacional aos novos princ\u00edpios constitucionais tribut\u00e1rios, com a necess\u00e1ria capacita\u00e7\u00e3o dos servidores p\u00fablicos de forma a tornar transparentes as a\u00e7\u00f5es fiscais.<\/span><\/p>\n

_________________________________<\/span><\/p>\n

[1] Cf. Decreto-Lei n\u00ba 4.657\/1942, Artigo 20, Par\u00e1grafo \u00fanico.<\/span><\/p>\n

[2] Relat\u00f3rio, p. 14.<\/span><\/p>\n

[3] Relat\u00f3rio, p. 16.<\/span><\/p>\n

[4] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordin\u00e1rio 673.707\/MG. Relator Ministro Luiz Fux. Julgado em 17\/06\/2015.<\/span><\/p>\n

[5] CANOTILHO, J.J. Direito Constitucional e Teoria da Constitui\u00e7\u00e3o. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 921.<\/span><\/p>\n

[6] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal. Pleno. Relator: Ministro ROBERTO BARROSO Julgamento: 04\/03\/2015. Publica\u00e7\u00e3o: 08\/05\/2015.<\/span><\/p>\n

[7] TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tribut\u00e1rio: Constitui\u00e7\u00e3o Financeira, Sistema Tribut\u00e1rio e Estado Fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 2009. v. I. p. 330.<\/span><\/p>\n

[8] CANOTILHO, J.J. Direito Constitucional e Teoria da Constitui\u00e7\u00e3o. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 1.241.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR CARMEN SILVIA LIMA DE ARRUDA E SERGIO ANDR\u00c9 ROCHA<\/strong><\/span><\/p>\n

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