{"id":52027,"date":"2025-06-12T09:57:19","date_gmt":"2025-06-12T12:57:19","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=52027"},"modified":"2025-06-12T09:57:19","modified_gmt":"2025-06-12T12:57:19","slug":"conselho-superior-do-cg-ibs-sem-municipios-e-erosao-federativa","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2025\/06\/12\/conselho-superior-do-cg-ibs-sem-municipios-e-erosao-federativa\/","title":{"rendered":"CONSELHO SUPERIOR DO CG-IBS SEM MUNIC\u00cdPIOS E EROS\u00c3O FEDERATIVA"},"content":{"rendered":"

Desde 2019 [1], temos sustentado que a cria\u00e7\u00e3o de um Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (IBS) compartilhado entre os entes subnacionais, nos moldes aventados pela PEC 45, continha v\u00edcio federativo de origem. Demonstramos que o modelo retirava compet\u00eancias tribut\u00e1rias pr\u00f3prias e exclusivas dos estados e munic\u00edpios e violava o n\u00facleo intang\u00edvel do pacto federativo.<\/span><\/p>\n

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Prova disso, por exemplo, \u00e9 o disposto no artigo 104, IV, do ADCT, que permite, em caso de n\u00e3o pagamento de precat\u00f3rios, sejam retidos os valores de IBS pertencentes aos munic\u00edpios (\u00a7\u00a7 1\u00ba e 2\u00ba do artigo 158 da CF), conforme alertou Caio Costa e Paula [2]. Se o tributo fosse, verdadeiramente, de compet\u00eancia municipal, ainda que compartilhada com o Estados, conforme prev\u00ea o artigo 156-A da Constitui\u00e7\u00e3o, esse tipo de \u201creten\u00e7\u00e3o\u201d n\u00e3o poderia ocorrer, dado que o conceito de \u201crepasse\u201d sup\u00f5e transfer\u00eancias financeiras oriundas de participa\u00e7\u00e3o em tributos que pertencem a outros entes federativos (como a Uni\u00e3o), n\u00e3o a tributos pr\u00f3prios.<\/span><\/p>\n

Ap\u00f3s a promulga\u00e7\u00e3o da EC 132\/2023 e edi\u00e7\u00e3o da LC 214\/2025, evidenciamos que os entes perif\u00e9ricos perdiam tamb\u00e9m capacidade tribut\u00e1ria ativa, pois tudo o que antes cada ente federativo fazia isoladamente \u2014 arrecadar, fiscalizar, julgar, e interpretar \u2014 agora teria de fazer em grupo [3]. Isso, em raz\u00e3o da exig\u00eancia de regulamento \u00fanico e delibera\u00e7\u00e3o colegiada acerca de todos esses aspectos em Comit\u00ea Gestor cujo desenho institucional favorece o poder da Uni\u00e3o e fragmenta o poder dos demais. Advertimos que a exig\u00eancia de unanimidade, aliada \u00e0 distribui\u00e7\u00e3o desigual de votos e \u00e0 representa\u00e7\u00e3o indireta dos entes subnacionais, tornaria o \u00f3rg\u00e3o inoperante ou suscet\u00edvel \u00e0 captura pelo poder central [4].<\/span><\/p>\n

Para tornar tudo ainda mais complexo, recentemente, houve a instala\u00e7\u00e3o do Conselho Superior do Comit\u00ea Gestor do IBS sem a presen\u00e7a dos representantes municipais, o que tamb\u00e9m comprova, no plano f\u00e1tico, algumas das advert\u00eancias a respeito da funcionalidade e constitucionalidade do novo sistema. A reuni\u00e3o de instala\u00e7\u00e3o, conduzida virtualmente e composta apenas por representantes estaduais e do Distrito Federal, consagra um arranjo decis\u00f3rio no qual mais de 5.500 munic\u00edpios ficaram \u00e0 margem. Ou seja, nem mesmo o que era previsto para ser realizado em grupo p\u00f4de ser feito do ponto de vista da representa\u00e7\u00e3o dos munic\u00edpios.<\/span><\/p>\n

A aus\u00eancia dos Munic\u00edpios decorre de lit\u00edgio entre a Frente Nacional de Prefeitos (FNP) e a Confedera\u00e7\u00e3o Nacional de Munic\u00edpios (CNM), que discutem, no \u00e2mbito do TJ-DFT [5], quem pode credenciar candidatos, quais os requisitos de elegibilidade e se a elei\u00e7\u00e3o virtual atende ao princ\u00edpio da representa\u00e7\u00e3o parit\u00e1ria. Enquanto isso, o conselho inicia atividades com um v\u00e1cuo deliberativo que deslegitima qualquer ato subsequente.<\/span><\/p>\n

Se a instala\u00e7\u00e3o dos representantes dos munic\u00edpios \u00e9 condi\u00e7\u00e3o para o funcionamento do Comit\u00ea Gestor, form\u00e1-lo sem a participa\u00e7\u00e3o daqueles entes implica inconstitucionalidade. Qualquer ato normativo ou interpretativo emanado do conselho, enquanto estiver sem a representa\u00e7\u00e3o adequada dos munic\u00edpios, ser\u00e1 inv\u00e1lido.<\/span><\/p>\n

Mesmo em um cen\u00e1rio de colegialidade plena advert\u00edamos que os entes subnacionais n\u00e3o teriam maioria, nem possibilidade de representa\u00e7\u00e3o adequada de seus interesses. Afinal, enquanto a Uni\u00e3o forma um bloco monol\u00edtico, com interesses claramente alinhados e representa\u00e7\u00e3o de 50% nos comit\u00eas de harmoniza\u00e7\u00e3o (4 representantes, todos indicados pelo ministro da Fazenda \u2014 artigo 320, III da LC 214\/25), os 27 estados e DF (dois representantes \u2014 25%) e os mais de 5.570 munic\u00edpios (dois representantes \u2013 25%), que possuem uma pluralidade de interesses regionais\/locais, inclusive antag\u00f4nicos entre si (conforme, ali\u00e1s, demonstra a disputa entre CNM e FNP), respondem, juntos, pelos demais 50%. Portanto, os entes subnacionais nem sequer possuem maioria na representa\u00e7\u00e3o de seus interesses nos comit\u00eas.<\/span><\/p>\n

Agora constata-se situa\u00e7\u00e3o ainda mais grave: os munic\u00edpios nem sequer est\u00e3o no grupo, j\u00e1 que o comit\u00ea foi criado sem eles. Mas, mesmo se os munic\u00edpios vierem a participar do Comit\u00ea por meio de representa\u00e7\u00e3o da CNM, possivelmente n\u00e3o haver\u00e1 representa\u00e7\u00e3o dos pequenos munic\u00edpios, conforme alerta a FNP. O Comit\u00ea Gestor tornou-se, de sa\u00edda, um condom\u00ednio inconstitucional em que apenas os Estados ocupam o sal\u00e3o de assembleias, enquanto os munic\u00edpios aguardam na antessala, disputando direito de ingresso.<\/span><\/p>\n

Reforma amea\u00e7a converter estados e munic\u00edpios em autarquias da Uni\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

Por outro lado, a Uni\u00e3o, que j\u00e1 det\u00e9m metade dos assentos nos f\u00f3runs e comit\u00eas de harmoniza\u00e7\u00e3o e exerce papel central na defini\u00e7\u00e3o das normas e procedimentos do IBS e da CBS, v\u00ea seu poder amplificado. Sem a participa\u00e7\u00e3o efetiva dos munic\u00edpios, a representatividade da Uni\u00e3o, que j\u00e1 era dominante, torna-se mais preponderante, reduzindo substancialmente o poder de influ\u00eancia dos entes subnacionais e tornando o sistema decis\u00f3rio ainda mais centralizado, o que compromete o equil\u00edbrio federativo que deveria nortear a gest\u00e3o do novo tributo.<\/span><\/p>\n

Esse d\u00e9ficit de representatividade viola frontalmente o artigo 156-B da Constitui\u00e7\u00e3o, que exige atua\u00e7\u00e3o integrada e parit\u00e1ria de estados, Distrito Federal e munic\u00edpios na administra\u00e7\u00e3o do IBS. Viola tamb\u00e9m a ratio decidendi<\/em> dos precedentes do Supremo Tribunal Federal que qualificam a reparti\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias e de receitas como pilar da autonomia dos entes e n\u00e3o permitem a cria\u00e7\u00e3o de estruturas administrativas que esvaziem o poder decis\u00f3rio dos entes federados (ADIs 2.024, 4.228 e RE 591.033). Se, por emenda constitucional, j\u00e1 era duvidoso reduzir a capacidade de autodefini\u00e7\u00e3o dos entes, mais temer\u00e1rio \u00e9 prosseguir na implementa\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica quando um dos pilares da tr\u00edplice engrenagem federativa est\u00e1 ausente.<\/span><\/p>\n

A compara\u00e7\u00e3o internacional confirma a inconstitucionalidade do modelo [6]. No Canad\u00e1, a harmoniza\u00e7\u00e3o do GST\/HST foi volunt\u00e1ria e gradativa: prov\u00edncias aderiram por negocia\u00e7\u00e3o bilateral, mantendo compet\u00eancia plena sobre al\u00edquotas e fiscaliza\u00e7\u00e3o local. Na \u00cdndia, o conselho atribui 2\/3 dos votos aos Estados, exigindo maioria qualificada de 75 %. No Brasil, a Uni\u00e3o n\u00e3o apenas participa de f\u00f3runs de harmoniza\u00e7\u00e3o com metade dos assentos, como estes j\u00e1 funcionam mesmo quando a cadeira municipal permanece vazia.<\/span><\/p>\n

Tudo, em s\u00edntese, vem a confirmar nossa hip\u00f3tese: o desenho adotado para o novo sistema tribut\u00e1rio reduziu compet\u00eancia tribut\u00e1ria, capacidade ativa e, agora, possibilidade de efetiva representa\u00e7\u00e3o dos interesses subnacionais, mesmo em grupo. Se j\u00e1 era dif\u00edcil conceber um \u00f3rg\u00e3o que exigisse unanimidade entre quase 6 mil entes, mais impratic\u00e1vel \u00e9 faz\u00ea-lo funcionar sem a representa\u00e7\u00e3o dos munic\u00edpios. O resultado previs\u00edvel \u00e9 a preval\u00eancia dos interesses da Uni\u00e3o \u2014 bloco monol\u00edtico dotado de iniciativa legislativa e poder de fato \u2013 sobre uma federa\u00e7\u00e3o enfraquecida e desarticulada. A reforma tribut\u00e1ria amea\u00e7a converter estados e munic\u00edpios em meras autarquias administrativas da Uni\u00e3o, conforme bem observado por Fernando Facury Scaff [7], fato que desfigura a forma de Estado federal, cl\u00e1usula p\u00e9trea na Constitui\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

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[1] SOUZA, Hamilton Dias; CARRAZZA, Roque Antonio & \u00c1VILA, Humberto. A reforma tribut\u00e1ria de que o Brasil precisa. In: Polifonia \u2013 Revista Internacional da Academia Paulista de Direito, n. 3., p. 284-305. Dispon\u00edvel aqui<\/a>.<\/span><\/p>\n

MARTINS, Ives Gandra da Silva; SOUZA, Hamilton Dias de; \u00c1VILA, Humberto & CARRAZZA, Roque Ant\u00f4nio. Relat\u00f3rio sobre as propostas da C\u00e2mara para a reforma tribut\u00e1ria \u2013 Partes I e II. Portal Consultor Jur\u00eddico. Dispon\u00edvel aqui<\/a> e aqui<\/a><\/span><\/p>\n

SOUZA, Hamilton Dias de. A falsa dualidade da PEC 45\/2019. Portal Consultor Jur\u00eddico. Dispon\u00edvel aqui<\/a><\/span><\/p>\n

[2] PAULA, Caio Costa e. Encruzilhada federativa: munic\u00edpios superendividados e a amea\u00e7a da reforma tribut\u00e1ria. Revisa Consultor Jur\u00eddico. Dispon\u00edvel aqui<\/a><\/span><\/p>\n

[3] SOUZA, Hamilton Dias de; SZELBRACIKOWSKI, Daniel Corr\u00eaa. Comit\u00ea gestor do IBS, harmoniza\u00e7\u00e3o e Federa\u00e7\u00e3o \u2013 parte 1. JOTA. 14 de mar\u00e7o de 2024. Aqui<\/a><\/span><\/p>\n

[4] SOUZA, Hamilton Dias de; SZELBRACIKOWSKI. Reforma Tribut\u00e1ria e federa\u00e7\u00e3o, um di\u00e1logo com Fernando Scaff. Portal Consultor Jur\u00eddico. Dispon\u00edvel aqui<\/a><\/span><\/p>\n

[5] Processo n.\u00ba 0714569-22.2025.8.07.0000.<\/span><\/p>\n

[6] SOUZA, Hamilton Dias de; SZELBRACIKOWSKI, Daniel Corr\u00eaa. Reforma, harmoniza\u00e7\u00e3o e federa\u00e7\u00e3o: o n\u00e3o adotado modelo indiano. S\u00e3o Paulo: JOTA, 2 de fevereiro de 2025. Dispon\u00edvel aqui<\/a>.<\/span><\/p>\n

SOUZA, Hamilton Dias de; SZELBRACIKOWSKI, Daniel Corr\u00eaa. Reforma, harmoniza\u00e7\u00e3o e federa\u00e7\u00e3o: o n\u00e3o adotado modelo canadense. JOTA. 12 de mar\u00e7o de 2025. Aqui<\/a><\/span><\/p>\n

[7] SCAFF, Fernando Facury. A Federa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o e suas autarquias: di\u00e1logo com Hamilton Dias de Souza. Aqui<\/a><\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR HAMILTON DIAS DE SOUZA E DANIEL CORR\u00caA SZELBRACIKOWSKI<\/strong><\/span><\/p>\n

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