{"id":50095,"date":"2025-04-17T10:31:42","date_gmt":"2025-04-17T13:31:42","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=50095"},"modified":"2025-04-17T10:32:34","modified_gmt":"2025-04-17T13:32:34","slug":"especies-de-aliquotas-ha-teto-constitucional-implicito-ao-ibs-cbs-ate-2033","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2025\/04\/17\/especies-de-aliquotas-ha-teto-constitucional-implicito-ao-ibs-cbs-ate-2033\/","title":{"rendered":"ESP\u00c9CIES DE AL\u00cdQUOTAS: H\u00c1 TETO CONSTITUCIONAL IMPL\u00cdCITO AO IBS\/CBS AT\u00c9 2033?"},"content":{"rendered":"

O sistema tribut\u00e1rio, desenhado originariamente pela Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, se baseia na reparti\u00e7\u00e3o da compet\u00eancia para a cria\u00e7\u00e3o de impostos sobre o consumo entre as tr\u00eas esferas da federa\u00e7\u00e3o. De forma ampla, os estados podem instituir imposto sobre opera\u00e7\u00f5es relativas \u00e0 circula\u00e7\u00e3o de mercadorias e servi\u00e7os de transporte interestadual e intermunicipal e de comunica\u00e7\u00e3o (ICMS), os munic\u00edpios podem instituir imposto sobre servi\u00e7os (ISS) e a Uni\u00e3o tem compet\u00eancia para a institui\u00e7\u00e3o de imposto incidente sobre produtos industrializados (IPI).<\/span><\/p>\n

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Esse modelo j\u00e1 havia sido pensado e adotado no Brasil pela Emenda Constitucional n\u00ba 1\/1969, com altera\u00e7\u00e3o da ent\u00e3o vigente Constitui\u00e7\u00e3o de 1967, e foi mantido, com ajustes, pela Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, em que pese a exist\u00eancia de cr\u00edticas doutrin\u00e1rias que j\u00e1 apontavam, \u00e0 \u00e9poca, os problemas desse desenho [1].<\/span><\/p>\n

Subsequentemente, o modelo sofreu altera\u00e7\u00f5es pontuais, como a amplia\u00e7\u00e3o da incid\u00eancia do ICMS sobre importa\u00e7\u00f5es e o alargamento da compet\u00eancia da Uni\u00e3o para a cria\u00e7\u00e3o de contribui\u00e7\u00f5es sobre a receita ou o faturamento, com regimes cumulativo e n\u00e3o cumulativo.<\/span><\/p>\n

Como \u00e9 not\u00f3rio, essa reparti\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias gerou e ainda gera uma s\u00e9rie de inefici\u00eancias para o sistema tribut\u00e1rio brasileiro, como o est\u00edmulo \u00e0 guerra fiscal entre os entes federativos, a cria\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas de atra\u00e7\u00e3o de investimentos descentralizadas e n\u00e3o coordenadas e efeitos adversos sobre a neutralidade do sistema.<\/span><\/p>\n

A tentativa de reforma desse modelo se arrastou por d\u00e9cadas, mas invariavelmente esbarrou em dois obst\u00e1culos centrais: de um lado, o receio pol\u00edtico dos Estados quanto \u00e0 perda de arrecada\u00e7\u00e3o; de outro, o receio jur\u00eddico, manifestado por parte da doutrina, de que a unifica\u00e7\u00e3o dos tributos sobre o consumo num imposto nacional do tipo IVA violaria o princ\u00edpio federativo e comprometeria a pr\u00f3pria validade da emenda constitucional reformadora.<\/span><\/p>\n

Por isso, a Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 foi desenhada com diversos cuidados para sustentar a narrativa de que a compet\u00eancia de estados e munic\u00edpios estaria sendo preservada no novo sistema. Isso se observa, por exemplo, na previs\u00e3o de que o IBS \u00e9 de compet\u00eancia compartilhada entre estados e munic\u00edpios (artigo 156-A, CF), na cria\u00e7\u00e3o do Comit\u00ea Gestor como \u00f3rg\u00e3o colegiado com representa\u00e7\u00e3o de todos os entes subnacionais (artigo 156-B, CF), e, ainda, na autoriza\u00e7\u00e3o para que as al\u00edquotas do IBS sejam compostas pelo somat\u00f3rio das al\u00edquotas do estado e do munic\u00edpio de destino da opera\u00e7\u00e3o, al\u00edquotas essas que s\u00e3o fixadas por lei pr\u00f3pria de cada um dos entes subnacionais (artigo 156-A, V, CF).<\/span><\/p>\n

Esse \u00faltimo ponto merece especial aten\u00e7\u00e3o, sobretudo porque a Emenda n\u00ba 132\/23 introduziu esp\u00e9cie de al\u00edquota at\u00e9 ent\u00e3o inexistente no sistema brasileiro: as chamadas al\u00edquotas de refer\u00eancia, que ser\u00e3o fixadas por resolu\u00e7\u00e3o do Senado (artigo 156-A, \u00a7 1\u00ba, XII, CF) e que conviver\u00e3o com as al\u00edquotas pr\u00f3prias, que ser\u00e3o fixadas por lei ordin\u00e1ria de cada ente subnacional. Em meio a esse novo vocabul\u00e1rio t\u00e9cnico, difundiu-se a ideia de que a al\u00edquota total do IBS e da CBS teria um limite m\u00e1ximo de 26,5%.<\/span><\/p>\n

A quest\u00e3o, no entanto, merece ser avaliada com o devido cuidado, passando pela correta compreens\u00e3o da natureza jur\u00eddica das al\u00edquotas de refer\u00eancia, dos limites constitucionais \u00e0 centraliza\u00e7\u00e3o do Senado Federal quanto \u00e0 fixa\u00e7\u00e3o dessas al\u00edquotas e, ainda, da tentativa de manuten\u00e7\u00e3o da autonomia legislativa de cada um dos entes subnacionais para fins de fixa\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas do IBS\/CBS que, como j\u00e1 foi dito, \u00e9 pilar fundamental para sustentar a constitucionalidade da Emenda n\u00ba 132\/23 ante o princ\u00edpio federalista.<\/span><\/p>\n

O primeiro passo \u00e9 compreender que a Constitui\u00e7\u00e3o determina que o Senado deve fixar as al\u00edquotas de refer\u00eancia do IBS e da CBS (artigo 156-A, \u00a7 1\u00ba, XII e artigo 130 do ADCT). Isso vale para todas as esferas federativas. Essas al\u00edquotas, como do seu pr\u00f3prio nome se infere, s\u00e3o refer\u00eancias, pelo que ser\u00e3o aplicadas apenas se os entes subnacionais n\u00e3o fixarem suas pr\u00f3prias al\u00edquotas (as chamadas al\u00edquotas pr\u00f3prias).<\/span><\/p>\n

C\u00e1lculo das al\u00edquotas e regras de redu\u00e7\u00e3o mandat\u00f3ria<\/strong><\/span><\/p>\n

As al\u00edquotas de refer\u00eancia devem ser calculadas com base em estudos do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o e devem ter por objetivo manter a carga tribut\u00e1ria atual como propor\u00e7\u00e3o do PIB. As al\u00edquotas ser\u00e3o fixadas no ano anterior ao de sua vig\u00eancia, sem aplica\u00e7\u00e3o da regra da anterioridade m\u00ednima prevista no artigo 150, III, \u201cc\u201d, da CF (artigo 130 \u00a7 1\u00ba, do ADCT).<\/span><\/p>\n

De modo resumido: (1) de 2027 a 2033, a receita da Uni\u00e3o com CBS e IBS deve ser equivalente \u00e0 redu\u00e7\u00e3o de receita com PIS\/Cofins, PIS\/Cofins-Importa\u00e7\u00e3o, IPI e IOF-Seguros; (2) de 2029 a 2033, a receita dos Estados e do DF com o IBS deve ser equivalente \u00e0 redu\u00e7\u00e3o de receita com o ICMS e com fundos criados pelos estados at\u00e9 30\/4\/2023 financiados com \u201ccontribui\u00e7\u00f5es\u201d estabelecidas como condi\u00e7\u00e3o \u00e0 frui\u00e7\u00e3o de benef\u00edcios fiscais; e (3) de 2029 a 2033, a receita dos Munic\u00edpios e do DF com o IBS deve ser equivalente \u00e0 redu\u00e7\u00e3o de receita com o ISS.<\/span><\/p>\n

A Constitui\u00e7\u00e3o estabelece, ainda, duas regras que podem ser chamadas de regras de redu\u00e7\u00e3o mandat\u00f3ria. A primeira, a regra de redu\u00e7\u00e3o mandat\u00f3ria de 2030 (artigo 130, \u00a7 4\u00ba, do ADCT) imp\u00f5e redu\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria das al\u00edquotas de refer\u00eancia da CBS em 2030. Caso a m\u00e9dia da arrecada\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o com a CBS (em 2027 e 2028), como propor\u00e7\u00e3o do PIB, ultrapasse a m\u00e9dia arrecadada entre 2012 e 2021 com os tributos antigos (PIS, Cofins, PIS\/Cofins-Importa\u00e7\u00e3o, IPI e IOF-Seguros), a al\u00edquota dever\u00e1 ser reduzida.<\/span><\/p>\n

A segunda, a regra de redu\u00e7\u00e3o mandat\u00f3ria de 2035 (artigo 130, \u00a7 5\u00ba, do ADCT), imp\u00f5e redu\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas de refer\u00eancia do IBS e da CBS em 2035, caso, entre 2029 e 2033, a arrecada\u00e7\u00e3o m\u00e9dia da Uni\u00e3o, dos estados e dos munic\u00edpios com esses tributos, como propor\u00e7\u00e3o do PIB, for superior \u00e0 m\u00e9dia da arrecada\u00e7\u00e3o total entre 2012 e 2021 com os tributos extintos (PIS, Cofins, IPI, ICMS, ISS e IOF-Seguros) [2].<\/span><\/p>\n

Apesar dessas regras, n\u00e3o h\u00e1 na Constitui\u00e7\u00e3o qualquer norma expl\u00edcita que imponha um limite m\u00e1ximo \u00e0s al\u00edquotas pr\u00f3prias dos entes federativos. Ao contr\u00e1rio: a Constitui\u00e7\u00e3o prev\u00ea apenas um limite m\u00ednimo para a al\u00edquota do IBS (artigo 131, \u00a7 6\u00ba, do ADCT). Ainda assim, a melhor interpreta\u00e7\u00e3o das regras de transi\u00e7\u00e3o do artigo 130 do ADCT, aliada \u00e0s normas de redu\u00e7\u00e3o programada, indica que h\u00e1, at\u00e9 2033, um compromisso constitucional impl\u00edcito de manuten\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria como propor\u00e7\u00e3o do PIB e, nesse caso, as al\u00edquotas de refer\u00eancia podem sim funcionar como par\u00e2metros m\u00e1ximos para fixa\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria total incidente. Mas isso parece ser uma conclus\u00e3o extra\u00edvel apenas at\u00e9 2033, por for\u00e7a dessas regras constitucionais de transi\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Claro que uma obje\u00e7\u00e3o a esse racioc\u00ednio poderia ser feita sob o argumento de que essas redu\u00e7\u00f5es mandat\u00f3rias se referem apenas \u00e0s al\u00edquotas de refer\u00eancia, n\u00e3o afetando o direito de os entes subnacionais fixarem suas al\u00edquotas pr\u00f3prias. Esse argumento ignora que a Constitui\u00e7\u00e3o utiliza as al\u00edquotas de refer\u00eancia tamb\u00e9m com uma fun\u00e7\u00e3o de coordena\u00e7\u00e3o federativa e como instrumento eficaz de manuten\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria atual. A transi\u00e7\u00e3o para o novo modelo de tributa\u00e7\u00e3o do consumo \u00e9 baseada na ideia de que n\u00e3o haver\u00e1 aumento de carga tribut\u00e1ria em propor\u00e7\u00e3o do PIB, pelo que, ao menos durante a transi\u00e7\u00e3o, existem fundamentos constitucionais para a defesa de que a liberdade dos entes subnacionais para a fixa\u00e7\u00e3o de suas al\u00edquotas pr\u00f3prias encontra limite na fixa\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas de refer\u00eancia pelo Senado.<\/span><\/p>\n

N\u00e3o se ignora que o artigo. 130, \u00a7 7\u00ba, do ADCT foi cauteloso em prescrever que essas revis\u00f5es das al\u00edquotas de refer\u00eancia n\u00e3o implicam na autoriza\u00e7\u00e3o de restitui\u00e7\u00e3o de tributos que tenham sido eventualmente pagos indevidamente, mas isso apenas confirma que, durante a fase de transi\u00e7\u00e3o, as al\u00edquotas pr\u00f3prias devem ser prescritas \u2014 em compatibilidade \u00e0s al\u00edquotas de refer\u00eancia \u2014 para fins de manuten\u00e7\u00e3o da atual carga tribut\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

Uma limita\u00e7\u00e3o tal como essa, caso viesse a ser formulada por lei complementar, ainda que possa ser bem-vinda do ponto de vista pol\u00edtico, esbarraria no princ\u00edpio federalista e na preocupa\u00e7\u00e3o de que os entes subnacionais possam exercer o pouco que lhes restou de autonomia: fixar suas pr\u00f3prias al\u00edquotas, colocando em risco a higidez de toda a Emenda n\u00ba 132\/23.<\/span><\/p>\n

A Lei Complementar n\u00ba 214\/2025 de fato faz men\u00e7\u00e3o, em seu artigo 475, ao limite m\u00e1ximo do somat\u00f3rio das al\u00edquotas de refer\u00eancia no patamar de 26,5%, mas este percentual n\u00e3o deve ser entendido como um aut\u00eantico limite.<\/span><\/p>\n

O que a lei prescreve \u00e9 que ser\u00e3o realizadas avalia\u00e7\u00f5es quinquenais da efici\u00eancia, efic\u00e1cia e efetividade de regimes diferenciados, espec\u00edficos e outros regimes favorecidos no \u00e2mbito do IBS e da CBS como instrumentos de pol\u00edticas p\u00fablicas e que, na primeira dessas avalia\u00e7\u00f5es quinquenais, que deve ser realizada com dados de 2030, caso a estimativa do somat\u00f3rio das al\u00edquotas de refer\u00eancia ultrapasse 26,5%, caber\u00e1 ao Poder Executivo enviar ao Congresso um projeto de lei complementar propondo ajustes nos regimes favorecidos, de modo a manter o somat\u00f3rio das al\u00edquotas de refer\u00eancia no j\u00e1 mencionado patamar de 26,5%.<\/span><\/p>\n

Bem compreendida a quest\u00e3o, \u00e9 f\u00e1cil perceber que a lei complementar n\u00e3o prescreveu uma trava ou um limite, at\u00e9 porque, qualquer tentativa de impor, por lei complementar, um teto para as al\u00edquotas pr\u00f3prias dos estados e munic\u00edpios violaria frontalmente o pacto federativo. Se aos entes subnacionais restou apenas a faculdade de fixar al\u00edquotas, retirar-lhes essa prerrogativa equivaleria a esvaziar completamente sua compet\u00eancia.<\/span><\/p>\n

N\u00e3o h\u00e1, portanto, seguran\u00e7a de que o IBS\/CBS m\u00e1ximo ser\u00e1 de apenas 26,5%. E \u00e9 dif\u00edcil imaginar uma solu\u00e7\u00e3o juridicamente v\u00e1lida que transforme esse n\u00famero em um teto vinculante por meio de lei complementar. O que h\u00e1 \u00e9 um caminho interpretativo segundo o qual, durante a fase de transi\u00e7\u00e3o e em vista de uma leitura sist\u00eamica das regras constitucionais de transi\u00e7\u00e3o, especialmente das regras de redu\u00e7\u00e3o mandat\u00f3ria, as al\u00edquotas m\u00e1ximas de CBS e IBS devem ser fixadas de modo a manter a carga tribut\u00e1ria em propor\u00e7\u00e3o do PIB.<\/span><\/p>\n

Essa conclus\u00e3o \u00e9 consequ\u00eancia do compromisso constitucional com a neutralidade da carga tribut\u00e1ria do novo sistema em compara\u00e7\u00e3o ao antigo, ponto que foi sempre defendido como trunfo para aprova\u00e7\u00e3o da reforma tribut\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

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[1] Por todos, Cf. COSTA, Alcides Jorge. Algumas Ideias sobre uma Reforma do Sistema Tribut\u00e1rio Brasileiro. Revista Direito Tribut\u00e1rio Atual, 1988, v. 7\/8, p. 1733\u20131770.<\/span><\/p>\n

[2] Tendo em vista das regras de transi\u00e7\u00e3o paulatina do IBS at\u00e9 2033, nos termos do art. 128 do ADCT, a receita do IBS considerada pela regra do art. 130 do ADCT \u00e9 uma receita ponderada, e n\u00e3o nominal. Assim, por exemplo, como no ano de 2029, h\u00e1 manuten\u00e7\u00e3o da cobran\u00e7a do ICMS e do ISS em 90% (com cobran\u00e7a do IBS na propor\u00e7\u00e3o que seja capaz de suprir a referida diminui\u00e7\u00e3o, ou seja, os 10% descontados), a regra do art. 130 manda multiplicar o valor arrecadado de IBS para esse ano por 10 (o que considera uma receita ponderada de 100% para o IBS).<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR DIEGO BOMFIM<\/strong><\/span><\/p>\n

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