{"id":485,"date":"2019-02-18T11:25:08","date_gmt":"2019-02-18T14:25:08","guid":{"rendered":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=485"},"modified":"2019-02-18T11:25:08","modified_gmt":"2019-02-18T14:25:08","slug":"decisao-do-tcu-e-as-novas-controversias-sobre-a-lei-kandir","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2019\/02\/18\/decisao-do-tcu-e-as-novas-controversias-sobre-a-lei-kandir\/","title":{"rendered":"DECIS\u00c3O DO TCU E AS NOVAS CONTROV\u00c9RSIAS SOBRE A LEI KANDIR"},"content":{"rendered":"

O ICMS brasileiro \u00e9, evidentemente, cobrado em ess\u00eancia na origem e n\u00e3o no destino! Isso \u00e9 evidente!<\/span><\/p>\n

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Nos \u00faltimos dias, ganhou a imprensa a not\u00edcia de que o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU) entendeu n\u00e3o haver direito dos estados e Distrito Federal (bem como dos munic\u00edpios) \u00e0s compensa\u00e7\u00f5es relativas \u00e0 desonera\u00e7\u00e3o do ICMS nas exporta\u00e7\u00f5es de produtos prim\u00e1rios e semielaborados pela Lei Kandir. A justificativa seria o atingimento do termo final determinado pelo artigo 91 do ADCT da Constitui\u00e7\u00e3o (CRFB\/88) que, em seu \u00a72\u00ba, determina que a entrega de recursos deve perdurar, \u201cconforme definido em lei complementar\u201d, at\u00e9 que o imposto a que se refere o artigo 155, II (ICMS) tenha o produto de sua arrecada\u00e7\u00e3o destinado predominantemente, em propor\u00e7\u00e3o n\u00e3o inferior a 80%, ao estado onde ocorrer o consumo das mercadorias, bens ou servi\u00e7os. Como se pode verificar, o teratol\u00f3gico argumento de que os repasses n\u00e3o seriam mais devidos porque o ICMS j\u00e1 possui mais de 80% arrecadado no estado de destino beira a desarrazoabilidade! Quem recebe o ICMS \u00e9, ainda, substancialmente, o estado produtor e n\u00e3o o estado consumidor (apesar das cr\u00edticas da mais balizada doutrina tributarista). O ICMS brasileiro \u00e9, evidentemente, cobrado em ess\u00eancia na origem e n\u00e3o no destino! Isso \u00e9 evidente!<\/span><\/p>\n

Como ressabido, com o julgamento da ADO 25 pelo STF, no final de 2016, ficou decidido, por unanimidade, que estados, DF e munic\u00edpios foram prejudicados pela demora de mais de 10 anos do Congresso Nacional em regulamentar as compensa\u00e7\u00f5es devidas em raz\u00e3o da desonera\u00e7\u00e3o ampla do ICMS nas exporta\u00e7\u00f5es de commodities. A decis\u00e3o estabeleceu o prazo de 12 meses para o Congresso sanar a omiss\u00e3o, sob pena de o TCU fixar o montante devido pela compensa\u00e7\u00e3o e a quota parte a que faria jus cada estado e DF.<\/span><\/p>\n

O prazo dado ao Congresso Nacional, estabelecido na decis\u00e3o, esgotou-se em 4\/12\/2017, sem que fosse aprovada a regulamenta\u00e7\u00e3o pelo Poder Legislativo. A Comiss\u00e3o Mista Especial sobre a Lei Kandir, por\u00e9m, concluiu, sob a batuta do deputado federal Jos\u00e9 Priante e do senador Wellington Fagundes, seu fundamentado relat\u00f3rio que foi aprovado por unanimidade, mas que n\u00e3o foi pautado para delibera\u00e7\u00e3o em plen\u00e1rio. Mais uma vez, foi o \u201crolo compressor\u201d da Uni\u00e3o que, de forma injusta, atropelou os estados. Por isso, foi a pr\u00f3pria Comiss\u00e3o Mista que provocou o TCU a se manifestar sobre a quest\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Atualmente, a Receita Federal busca influenciar o TCU e tenta fazer prevalecer uma interpreta\u00e7\u00e3o absolutamente distorcida do \u00a72\u00ba do artigo 91 do ADCT no intuito de minimizar os repasses devidos aos estados e que foram expressamente assegurados pela decis\u00e3o do STF. Na realidade, a tecnoburocracia financeira, fora dos autos da ADO 25, pretende criar um espa\u00e7o para questionar o direito \u00e0 compensa\u00e7\u00e3o, cuja obrigatoriedade nem mais pode ser discutida, em raz\u00e3o do tr\u00e2nsito em julgado da decis\u00e3o. \u00c9 muito evidente que, mais uma vez, os t\u00e9cnicos da Receita Federal e do Tesouro Nacional est\u00e3o colocando entraves para resolver a omiss\u00e3o, mesmo ap\u00f3s o Governo Federal ter se comprometido, em diversas ocasi\u00f5es, a promover a descentraliza\u00e7\u00e3o de poder no Brasil.<\/span><\/p>\n

Salta aos olhos que o \u00a72\u00ba do artigo 91 n\u00e3o possui efic\u00e1cia plena, mas reclama lei complementar. Basta verificar a reda\u00e7\u00e3o do dispositivo (\u201cconforme definido em lei complementar\u201d) para se ter a certeza de que se est\u00e1 diante de um exemplo cl\u00e1ssico de \u201cnorma de efic\u00e1cia limitada\u201d, que n\u00e3o pode ser aplicada at\u00e9 que normativo posterior a complete. Como afirma o ministro Gilmar Mendes, essas normas \u201csomente produzem os seus efeitos essenciais ap\u00f3s um desenvolvimento normativo a cargo dos poderes constitu\u00eddos\u201d, portanto, s\u00e3o \u201cnormas incompletas\u201d, apresentando \u201cbaixa densidade normativa\u201d. Nesse compasso, elas n\u00e3o tem aplica\u00e7\u00e3o enquanto a lei n\u00e3o definir os casos em que se justifica a provid\u00eancia.[1] No caso em tela, o dispositivo constitucional menciona expressamente que norma posterior deve regulamentar a metodologia de apura\u00e7\u00e3o do termo resolutivo, ou seja, n\u00e3o estabelece qual \u00e9 o termo final dos repasses da Lei Kandir mas determina que lei complementar posterior deve faz\u00ea-lo.<\/span><\/p>\n

As transfer\u00eancias da lei Kandir devem ser realizadas at\u00e9 que o imposto a que se refere o artigo 155, II (ICMS) tenha o produto de sua arrecada\u00e7\u00e3o destinado predominantemente, em propor\u00e7\u00e3o n\u00e3o inferior a 80%, ao Estado onde ocorrer o consumo das mercadorias, bens ou servi\u00e7os. O constituinte derivado, assim, relegou ao legislador complementar estabelecer o teto das compensa\u00e7\u00f5es, tudo em conformidade com o objetivo da pequena reforma tribut\u00e1ria realizada pela EC 42\/2003. A express\u00e3o \u201cem propor\u00e7\u00e3o n\u00e3o inferior\u201d implica uma liberalidade ao legislador complementar que fica limitado apenas pelo piso de 80%. Isso quer dizer que \u00e9 poss\u00edvel, inclusive, fixar o termo final das compensa\u00e7\u00f5es para quando o produto da arrecada\u00e7\u00e3o do ICMS estiver 100% no destino.<\/span><\/p>\n

O \u00a72\u00ba do artigo 91, assim, traz uma salvaguarda aos estados e munic\u00edpios, que devem ser compensados at\u00e9 que n\u00e3o necessitem mais de transfer\u00eancias. O legislador complementar deve analisar o saldo de preju\u00edzos no momento da regulamenta\u00e7\u00e3o e adaptar o termo final das transfer\u00eancias ao objetivo claro da lei. Portanto, nessa norma est\u00e3o associados o projeto de arrecadar o ICMS no destino, que guiou a EC 42\/2003, e o prop\u00f3sito de realizar as compensa\u00e7\u00f5es justas. Ambos, por\u00e9m, ainda n\u00e3o aconteceram.<\/span><\/p>\n

Caso fosse dada a interpreta\u00e7\u00e3o que a tecnoburocracia financeira federal quer, mesmo antes da promulga\u00e7\u00e3o da EC 42\/2003, a grande maioria dos Estados j\u00e1 n\u00e3o faria jus \u00e0s transfer\u00eancias compensat\u00f3rias. N\u00e3o \u00e9 por outra raz\u00e3o que esse argumento jamais foi levantado em ju\u00edzo, mesmo quando houve a oportunidade de discuti-lo. Ao contr\u00e1rio, foi o pr\u00f3prio STF que, quando do julgamento da ADO 25, atestou a necessidade de se manter as compensa\u00e7\u00f5es.<\/span><\/p>\n

Ressalte-se que apenas em raz\u00e3o desse mesmo ac\u00f3rd\u00e3o \u00e9 que o TCU foi chamado a apurar o montante dos valores compensat\u00f3rios devidos pela Uni\u00e3o e a cota parte de cada Estado. Entretanto, o ac\u00f3rd\u00e3o da ADO 25 nada menciona acerca do \u00a72\u00ba do artigo 91 do ADCT, e nem poderia faz\u00ea-lo porque a regulamenta\u00e7\u00e3o do dispositivo nunca aconteceu e o par\u00e1grafo traz uma \u201cnorma constitucional de efic\u00e1cia limitada\u201d. \u00c9 poss\u00edvel afirmar que o \u00f3rg\u00e3o de controle n\u00e3o pode se manifestar sobre o \u00a72\u00ba do artigo 91 porque seus poderes est\u00e3o circunscritos ao que foi determinado pelo Judici\u00e1rio, nos estritos termos daquilo que foi decidido na ADO 25. \u00c9 dizer: o TCU, nos termos da decis\u00e3o exarada pelo STF, est\u00e1 adstrito a miss\u00e3o de realizar as apura\u00e7\u00f5es, ou seja, est\u00e1 limitado pelos exatos termos da decis\u00e3o prolatada pelo STF.<\/span><\/p>\n

O objeto da ADO era precisamente a necessidade de regulamentar as compensa\u00e7\u00f5es, partindo da premissa de que elas s\u00e3o devidas, e a Advocacia-Geral da Uni\u00e3o em momento algum contestou esse ponto. A decis\u00e3o do julgamento, impondo a regulamenta\u00e7\u00e3o, por \u00f3bvio, declara que a compensa\u00e7\u00e3o \u00e9 devida, ou n\u00e3o haveria o que regulamentar. E foi essa decis\u00e3o que delegou ao TCU a compet\u00eancia para apurar o montante da compensa\u00e7\u00e3o devida. A quest\u00e3o se torna assim muito simples! Se o TCU deve cumprir a decis\u00e3o do STF e se a decis\u00e3o sequer toca o \u00a72\u00ba do artigo 91 do ADCT, n\u00e3o h\u00e1 atribui\u00e7\u00e3o de compet\u00eancia para o \u00f3rg\u00e3o de controle se posicionar a esse respeito. Se o fizer, ou estar\u00e1 legislando (regulamentando o dispositivo para o qual h\u00e1 omiss\u00e3o) ou estar\u00e1 decidindo e extrapolando o que foi firmado pela ADO 25.<\/span><\/p>\n

O ministro Gilmar Mendes demonstrou a sua preocupa\u00e7\u00e3o em n\u00e3o inovar e n\u00e3o invadir a compet\u00eancia de outro Poder. Entretanto, a Receita Federal quer que o TCU n\u00e3o apenas extrapole a compet\u00eancia delegada pelo STF mas, tamb\u00e9m, que fira o princ\u00edpio da separa\u00e7\u00e3o dos poderes. Quer que o TCU realize, de of\u00edcio, a regulamenta\u00e7\u00e3o do artigo 91, \u00a72\u00ba, legislando efetivamente sobre o termo final das compensa\u00e7\u00f5es. O dispositivo possui efic\u00e1cia limitada, portanto, apenas o legislador complementar pode cumprir esse papel.<\/span><\/p>\n

Em seu voto, o ministro Gilmar Mendes recapitula o hist\u00f3rico legislativo da desonera\u00e7\u00e3o ampla do ICMS at\u00e9 a EC 42\/2003, esclarecendo que a compensa\u00e7\u00e3o decorreu da necessidade de compensar, em alguma medida, os preju\u00edzos invariavelmente causados aos estados. Entretanto, a proposta inicial da PEC 41\/2003 foi bastante recortada. O parecer da Comiss\u00e3o de Constitui\u00e7\u00e3o, Justi\u00e7a e Cidadania sobre a PEC 74\/2003 (PEC 41\/2003 na C\u00e2mara dos Deputados) n\u00e3o deixa d\u00favidas quanto \u00e0 inser\u00e7\u00e3o da cl\u00e1usula resolutiva do \u00a72\u00ba a partir da perspectiva de altera\u00e7\u00e3o estrutural do ICMS. Como expresso no Parecer, \u201crelativamente \u00e0 quest\u00e3o origem-destino, do ponto de vista do reequilibramento dos estados consumidores e produtores, dos Estados menos ou mais desenvolvidos, no que se refere \u00e0 reparti\u00e7\u00e3o dos recursos arrecadados no \u00e2mbito do ICMS, proponho a ado\u00e7\u00e3o de transi\u00e7\u00e3o gradual para a aplica\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio de destino, mediante o decl\u00ednio sucessivo das al\u00edquotas interestaduais, alcan\u00e7ando, num prazo aproximado de dez anos, o n\u00edvel de quatro por cento.\u201d Segue o parecer afirmando que \u201cid\u00eantico gradualismo deve informar o fundo de compensa\u00e7\u00e3o das perdas na exporta\u00e7\u00e3o\u201d cuja estrutura \u201cdeveria declinar em simetria com a ado\u00e7\u00e3o gradual do princ\u00edpio do destino.\u201d<\/span><\/p>\n

O Conselho Nacional de Pol\u00edtica Fazend\u00e1ria (Confaz) realizou, na ocasi\u00e3o, diversos c\u00e1lculos para verificar o atingimento da \u201ccl\u00e1usula resolut\u00f3ria\u201d do \u00a72\u00ba, inclusive considerando a Balan\u00e7a Comercial Interestadual. De acordo com a metodologia equivocada invocada agora pela RFB, na ocasi\u00e3o da promulga\u00e7\u00e3o da EC 42\/2003, apenas 4 Estados n\u00e3o teriam atingido o limite de 80% do produto de arrecada\u00e7\u00e3o no destino em 2002. O absurdo fica assim patente porque, obviamente, os Estados e DF jamais teriam aprovado termo resolut\u00f3rio que, desde a origem, j\u00e1 os deixaria de fora da necess\u00e1ria partilha compensat\u00f3ria.<\/span><\/p>\n

Ainda que o \u00a72\u00ba do artigo 91 do ADCT fosse autoaplic\u00e1vel, n\u00e3o h\u00e1 qualquer par\u00e2metro dado pela norma para saber quando esse limite ser\u00e1 alcan\u00e7ado. Dever\u00e1 ser utilizada a arrecada\u00e7\u00e3o nacional ou por Estado? Dever\u00e3o ser consideradas as opera\u00e7\u00f5es internas ou apenas as interestaduais? As opera\u00e7\u00f5es com combust\u00edveis, lubrificantes e energia el\u00e9trica dever\u00e3o compor o c\u00e1lculo? Essas s\u00e3o perguntas que escancaram o fato de que o \u00a72\u00ba, assim como o caput do artigo 91 do ADCT, necessitam de regulamenta\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Por \u00f3bvio, como aponta o Comit\u00ea de Secret\u00e1rios da Fazenda (Comsefaz), cabe uma interpreta\u00e7\u00e3o objetiva e simples ao \u201cgatilho\u201d do \u00a7 2\u00ba do artigo 91 do ADCT e o c\u00e1lculo s\u00f3 pode ser feito com base na diferen\u00e7a entre a al\u00edquota interestadual e a al\u00edquota interna do Estado de destino. O pr\u00f3prio fato de existirem vari\u00e1veis diversas que podem compor o c\u00e1lculo exigido pelo \u00a72\u00ba do artigo 91 do ADCT refor\u00e7a as conclus\u00f5es de que a norma possui efic\u00e1cia limitada e \u00e9 necess\u00e1rio que o legislador complementar aponte a sistem\u00e1tica adequada.<\/span><\/p>\n

Finalmente, o princ\u00edpio federativo e o reconhecido cen\u00e1rio de omiss\u00e3o legislativa que j\u00e1 perdura por mais de 15 anos n\u00e3o permitiriam que a compensa\u00e7\u00e3o fosse suspensa. A supress\u00e3o de parcela do poder de tributar sem a contrapartida adequada e suficiente de transfer\u00eancias interfederativas promove desequil\u00edbrio no pacto federativo, ofendendo, assim, ao princ\u00edpio federativo. O \u00a72\u00ba n\u00e3o pode ser interpretado isoladamente do caput do artigo 91, como n\u00e3o podem os dois dispositivos serem lidos sem considerar o princ\u00edpio estruturante do federalismo. Todo esse conjunto deve ser coerente. Considerar que as compensa\u00e7\u00f5es n\u00e3o devem prosseguir porque o \u00a72\u00ba do artigo 91 do ADCT estabeleceu termo j\u00e1 alcan\u00e7ado \u00e9 laborar pela manuten\u00e7\u00e3o do desequil\u00edbrio gerado em 1996 e que persiste at\u00e9 hoje, ou seja, o entendimento da Receita Federal afronta os pr\u00f3prios fundamentos da decis\u00e3o do STF. O \u00a72\u00ba do artigo 91 do ADCT, logicamente, complementa o caput, raz\u00e3o pela qual nenhum dos dois dispositivos podem ser interpretados isoladamente. Considerando-se que o artigo 91 nunca foi regulamentado, \u00e9 evidente que seu \u00a7 2\u00ba, da mesma forma, tamb\u00e9m depende de regulamenta\u00e7\u00e3o, raz\u00e3o bastante e por si suficiente para que ele n\u00e3o produza efeitos.<\/span><\/p>\n

Em s\u00edntese, o entendimento no sentido de que os repasses compensat\u00f3rios da Lei Kandir devem se encerrar s\u00e3o estapaf\u00fardios! De fato, o pa\u00eds precisa mesmo de mais Brasil e menos Bras\u00edlia!<\/span><\/p>\n

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[1] Cf. MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 12.ed. rev. e atual. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2017. E-book, p. 78 e 79.<\/span><\/p>\n

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FONTE: Conjur – Por Onofre Alves Batista J\u00fanior<\/strong><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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