{"id":4444,"date":"2019-09-13T11:08:47","date_gmt":"2019-09-13T14:08:47","guid":{"rendered":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=4444"},"modified":"2019-09-13T11:08:47","modified_gmt":"2019-09-13T14:08:47","slug":"o-imposto-sobre-bens-e-servicos-proposto-na-reforma-tributaria-da-pec-45","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2019\/09\/13\/o-imposto-sobre-bens-e-servicos-proposto-na-reforma-tributaria-da-pec-45\/","title":{"rendered":"O IMPOSTO SOBRE BENS E SERVI\u00c7OS PROPOSTO NA REFORMA TRIBUT\u00c1RIA DA PEC 45"},"content":{"rendered":"

Nossa an\u00e1lise neste texto ter\u00e1 como ponto de partida tr\u00eas dos quatro pilares de uma reforma tribut\u00e1ria ideal…<\/span><\/p>\n

Pre\u00e2mbulo<\/span><\/p>\n

Considerando os avan\u00e7os do debate sobre a reforma tribut\u00e1ria, \u00e9 importante apresentamos uma an\u00e1lise cr\u00edtica de uma das principais propostas sob an\u00e1lise: a cria\u00e7\u00e3o do chamado Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (\u201cIBS\u201d).<\/span><\/p>\n

Nossa an\u00e1lise neste texto ter\u00e1 como ponto de partida tr\u00eas dos quatro pilares de uma reforma tribut\u00e1ria ideal que apresentei no primeiro artigo sobre reforma publicado na Conjur. Ou seja, examinaremos o IBS da perspectiva do federalismo fiscal, da simplifica\u00e7\u00e3o do Sistema Tribut\u00e1rio Nacional e da justi\u00e7a. O quarto pilar, que \u00e9 a proje\u00e7\u00e3o para o futuro, se entrela\u00e7a com a quest\u00e3o da digitaliza\u00e7\u00e3o da economia, e ser\u00e1 objeto de um artigo espec\u00edfico. Como h\u00e1 mais de uma proposta de cria\u00e7\u00e3o de um IBS, nos dedicaremos neste artigo ao imposto mais amplo, que \u00e9 o da Proposta de Emenda Constitucional no 45\/19 (\u201cPEC 45\u201d).<\/span><\/p>\n

Um coment\u00e1rio preliminar, que n\u00e3o desenvolverei neste texto, \u00e9 sobre o nome do imposto. Por que cham\u00e1-lo de IBS, quando, e isso ningu\u00e9m esconde, trata-se de um IVA (Imposto sobre Valor Agregado) copiado de experi\u00eancias estrangeiras? Por que n\u00e3o chamar de IVA, usando a nomenclatura usual nos pa\u00edses que t\u00eam este tipo de tributo? O nome \u201cImposto sobre Bens e Servi\u00e7os\u201d repete os erros da nossa tradi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria conceitual. Por mais que se tenha pretendido uma base ampla, sempre haver\u00e1 atividades econ\u00f4micas n\u00e3o tributadas. Por exemplo, no \u00e2mbito do IBS da PEC 45 n\u00e3o h\u00e1 tributa\u00e7\u00e3o de atividades econ\u00f4micas financeiras, que hoje sofrem a incid\u00eancia do PIS e da COFINS. Ser\u00e1 que faz sentido isso? Deixo essas quest\u00f5es preambulares para reflex\u00e3o.<\/span><\/p>\n

    \n
  1. IBS e Federalismo Fiscal<\/span><\/li>\n<\/ol>\n

    Dedicamos nosso terceiro artigo na Conjur ao tema do federalismo fiscal e o IBS. A quest\u00e3o federativa traz consigo o debate sobre a falta de transpar\u00eancia do desenho institucional do imposto.<\/span><\/p>\n

    Com efeito, muito do funcionamento do IBS e do seu Comit\u00ea Gestor ser\u00e1 definido pela Lei Complementar, cujo texto \u00e9 desconhecido e n\u00e3o est\u00e1 sendo objeto de discuss\u00e3o. Sem entender exatamente como funcionar\u00e1 o IBS e como ser\u00e1 a governan\u00e7a do Comit\u00ea Gestor \u00e9 dif\u00edcil apresentar uma conclus\u00e3o assertiva sobre a sua compatibilidade com o sistema federativo brasileiro.<\/span><\/p>\n

    Deixando esta quest\u00e3o de lado, a controv\u00e9rsia federativa se centra na extin\u00e7\u00e3o do ICMS e do ISS, na limita\u00e7\u00e3o da compet\u00eancia dos entes subnacionais \u00e0 fixa\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas (artigo 152-A, \u00a7 2\u00ba), na uniformidade da al\u00edquota para todos os bens, tang\u00edveis e intang\u00edveis, servi\u00e7os e direitos (artigo 152-A, \u00a7 1\u00ba, VI) e na veda\u00e7\u00e3o \u00e0 concess\u00e3o de benef\u00edcios fiscais em geral (artigo 152-A, \u00a7 1\u00ba, IV).<\/span><\/p>\n

    Parece-nos que a extin\u00e7\u00e3o do ICMS e do ISS, assim como as limita\u00e7\u00f5es impostas pela PEC 45, n\u00e3o seriam, em abstrato, inconstitucionais. Com efeito, cremos que a reda\u00e7\u00e3o do artigo 60, \u00a7 4\u00ba, inciso I, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal respalda esta interpreta\u00e7\u00e3o, ao estabelecer que \u201cn\u00e3o ser\u00e1 objeto de delibera\u00e7\u00e3o a proposta de emenda tendente a abolir […] a forma federativa de Estado\u201d. (Destaque nosso)<\/span><\/p>\n

    N\u00e3o cremos que a cria\u00e7\u00e3o do IBS, nos moldes da PEC 45, possa ser considerada, em abstrato, uma medida de aboli\u00e7\u00e3o da forma federativa de Estado. Contudo, isso pode acontecer em concreto, a depender do desenho institucional do imposto na lei complementar, especialmente no que se refere ao funcionamento do Comit\u00ea Gestor.<\/span><\/p>\n

      \n
    1. IBS e Simplifica\u00e7\u00e3o<\/span><\/li>\n<\/ol>\n

      Talvez a principal justificativa por tr\u00e1s da cria\u00e7\u00e3o do IBS seja a simplifica\u00e7\u00e3o do Sistema Tribut\u00e1rio Nacional. Tratamos da complexidade do modelo tribut\u00e1rio brasileiro no quarto artigo publicado na Conjur. Entendo que h\u00e1 duas abordagens \u00e0 quest\u00e3o da simplifica\u00e7\u00e3o que seria trazida pelo IBS: (i) este imposto realmente ser\u00e1 mais simples do que os atuais? e (ii) quando ser\u00e1 sentida a simplifica\u00e7\u00e3o prometida pelo IBS?<\/span><\/p>\n

      Como todos os temas ultracomplexos, n\u00e3o h\u00e1 uma reforma tribut\u00e1ria perfeita. N\u00e3o s\u00f3 n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel uma reforma que corrija todas as distor\u00e7\u00f5es e complexidades do sistema atual, como as mudan\u00e7as gerar\u00e3o novas distor\u00e7\u00f5es e complexidades. Portanto, n\u00e3o podemos olhar para o IBS como uma esp\u00e9cie de solu\u00e7\u00e3o de todos os problemas. H\u00e1 diversos pontos em aberto sobre como se daria a fiscaliza\u00e7\u00e3o, a cobran\u00e7a e como seriam solucionadas as controv\u00e9rsias.<\/span><\/p>\n

      Entretanto, \u00e9 ineg\u00e1vel que a substitui\u00e7\u00e3o de cinco tributos por um \u00e9 uma medida de simplifica\u00e7\u00e3o. Esta conclus\u00e3o \u00e9 t\u00e3o intuitiva que n\u00e3o requer maior elabora\u00e7\u00e3o te\u00f3rica.<\/span><\/p>\n

      H\u00e1, por\u00e9m, uma quest\u00e3o que n\u00e3o pode deixar de ser considerada. Esta conclus\u00e3o considera que a institui\u00e7\u00e3o do IBS e a transi\u00e7\u00e3o sejam feitas da maneira proposta. Qualquer altera\u00e7\u00e3o futura nas regras de transi\u00e7\u00e3o, seja prolongando o prazo inicial de dez anos, seja at\u00e9 mesmo mantendo todos ou alguns dos tributos atuais como fonte adicional de arrecada\u00e7\u00e3o, transformar\u00e1 o IBS em um desastre.<\/span><\/p>\n

      Em adi\u00e7\u00e3o ao tema da simplifica\u00e7\u00e3o trazida pelo IBS, a quest\u00e3o temporal \u00e9 bastante relevante. Fala-se muito que a aprova\u00e7\u00e3o da PEC 45 melhoraria o ambiente de neg\u00f3cios no Brasil, trazendo impactos positivos que poderiam ajudar o pa\u00eds a sair da crise econ\u00f4mica em que se encontra.<\/span><\/p>\n

      Ora, se \u00e9 verdade que o IBS tem um papel simplificador, \u00e9 importante que fique bastante claro que ele n\u00e3o traz nenhum impacto positivo no ambiente de neg\u00f3cios no curto prazo. Pelo contr\u00e1rio. Nos primeiros dois anos de vig\u00eancia do IBS, quando ainda n\u00e3o se ter\u00e1 nem mesmo ideia de sua al\u00edquota potencial, o que haver\u00e1 para o empres\u00e1rio e o investidor \u00e9 incerteza.<\/span><\/p>\n

      Al\u00e9m da indefini\u00e7\u00e3o inicial, a institui\u00e7\u00e3o do IBS e a sua coexist\u00eancia com ICMS, ISS, IPI, PIS e COFINS, tornar\u00e1 o sistema ainda mais complexo. Al\u00e9m de lidar com todos os problemas atuais os contribuintes ter\u00e3o um novo tributo.<\/span><\/p>\n

      Esses coment\u00e1rios n\u00e3o s\u00e3o uma cr\u00edtica ao prazo da transi\u00e7\u00e3o, nem um argumento contr\u00e1rio ao IBS. O que estamos sustentando \u00e9 que devemos decidir, de forma consciente, como sociedade organizada, se queremos este modelo que, no longo prazo, promete uma simplifica\u00e7\u00e3o do Sistema Tribut\u00e1rio Nacional, mas que, no curto e m\u00e9dio prazos, gerar\u00e1 maior complexidade e incerteza. \u00c9 uma escolha v\u00e1lida fazer a obra da casa inteira morando nela, mas tem que ser consciente. Primeiro vir\u00e1 a tempestade, depois, espera-se, a calmaria (embora nada garanta quando e se realmente parar\u00e1 de chover).<\/span><\/p>\n

        \n
      1. IBS e Justi\u00e7a Tribut\u00e1ria<\/span><\/li>\n<\/ol>\n

        3.1. IBS e Carga Tribut\u00e1ria<\/span><\/p>\n

        Certamente a maior reclama\u00e7\u00e3o dos contribuintes em rela\u00e7\u00e3o ao Sistema Tribut\u00e1rio Nacional \u00e9 a supostamente alta carga tribut\u00e1ria brasileira. Temos insistido que a carga tribut\u00e1ria n\u00e3o \u00e9 alta nem baixa em abstrato. Ela \u00e9 alta ou baixa considerando as atividades desenvolvidas pelo Estado.<\/span><\/p>\n

        N\u00e3o h\u00e1 como negar que a Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988 foi ousada ao estabelecer um sistema de seguridade social que, at\u00e9 onde sabemos, n\u00e3o encontra paralelo em outro pa\u00eds em desenvolvimento ou emergente. Naturalmente, este sistema custa dinheiro, e n\u00e3o \u00e9 pouco.<\/span><\/p>\n

        Este n\u00e3o \u00e9 o espa\u00e7o para debater a carga tribut\u00e1ria em si. A quest\u00e3o, considerando a premissa de que n\u00e3o deveria haver um aumento de tributos, \u00e9 se o IBS teria o potencial de ir contra este objetivo.<\/span><\/p>\n

        Parece-nos que a resposta a esta quest\u00e3o s\u00f3 pode ser positiva, por duas principais raz\u00f5es.<\/span><\/p>\n

        Em primeiro lugar, n\u00e3o se pode desconsiderar totalmente um cen\u00e1rio onde, ao fim do per\u00edodo de transi\u00e7\u00e3o do IBS, fiquemos com todos ou alguns dos tributos antigos (ICMS, ISS, IPI, PIS e COFINS), mais o IBS. A hist\u00f3ria da tributa\u00e7\u00e3o mostra que tributos transit\u00f3rios tendem a durar al\u00e9m do seu prazo de vig\u00eancia. Talvez o exemplo mais not\u00e1vel dessa resili\u00eancia seja o pr\u00f3prio Imposto de Renda que, tendo nascido na Inglaterra como um imposto extraordin\u00e1rio para financiar a guerra contra Napole\u00e3o, n\u00e3o s\u00f3 se perenizou como se expandiu pelo mundo. O cen\u00e1rio considerado neste par\u00e1grafo n\u00e3o parece prov\u00e1vel, mas tampouco pode ser considerado imposs\u00edvel.<\/span><\/p>\n

        De outra parte, uma vez que a PEC 45 prev\u00ea a possibilidade de que Uni\u00e3o, Estados e Munic\u00edpios estabele\u00e7am sua pr\u00f3pria al\u00edquota de IBS, \u00e9 poss\u00edvel, sim, que a carga tribut\u00e1ria de determinadas opera\u00e7\u00f5es com mercadorias, servi\u00e7os e intang\u00edveis seja maior do que a atual. O fim da concess\u00e3o de benef\u00edcios fiscais e a tributa\u00e7\u00e3o no destino fariam com que os Estados e Munic\u00edpios tivessem uma maior liberdade para a majora\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas. Afinal, a pessoa dificilmente mudaria com a fam\u00edlia para gozar de uma al\u00edquota de IBS mais baixa no consumo.<\/span><\/p>\n

        Portanto, da perspectiva de carga tribut\u00e1ria o que faz o IBS \u00e9 garantir que ela ser\u00e1 pelo menos igual \u00e0 atual. Contudo, \u00e9 poss\u00edvel que ela aumente.<\/span><\/p>\n

        3.2. IBS e Regressividade Tribut\u00e1ria<\/span><\/p>\n

        Como comentamos em nosso primeiro artigo, parece ser um consenso que o Sistema Tribut\u00e1rio Nacional \u00e9 injusto e que tal injusti\u00e7a decorre, ao menos em parte, de sua regressividade, ou seja, da cobran\u00e7a de uma mesma carga tribut\u00e1ria de contribuintes com capacidades econ\u00f4micas distintas.<\/span><\/p>\n

        Nesse aspecto, o IBS pode se tornar bastante injusto. Ele tem potencial para se tornar um superimposto regressivo que atingiria em cheio a classe m\u00e9dia e os mais pobres.<\/span><\/p>\n

        Conforme a crise do Imposto de Renda se acentua, parece haver uma prefer\u00eancia pela praticabilidade em detrimento da justi\u00e7a, com o crescimento dos tributos sobre consumo. Estes s\u00e3o mais f\u00e1ceis de arrecadar e incidem sobre uma base menos m\u00f3vel. Um tributo como o IBS tem que ser contido. O ideal seria que tivesse uma al\u00edquota m\u00e1xima prevista na Constitui\u00e7\u00e3o para evitar a expans\u00e3o da regressividade fiscal.<\/span><\/p>\n

        3.3. O IBS Consolida como Tributa\u00e7\u00e3o sobre Consumo a Parcela de Desvincula\u00e7\u00e3o de Receitas da Uni\u00e3o<\/span><\/p>\n

        Se o IBS \u00e9 um tributo potencialmente injusto, a meta deveria ser reduzir a sua carga. Veja-se que n\u00e3o estamos nos opondo ao IBS. O que estamos sustentando \u00e9 que a meta deveria ser reduzir a sua participa\u00e7\u00e3o na arrecada\u00e7\u00e3o total, n\u00e3o criar um Godzilla tribut\u00e1rio regressivo.<\/span><\/p>\n

        Por exemplo, pela PEC 45 o IBS consolidar\u00e1, na sua forma\u00e7\u00e3o, a Desvincula\u00e7\u00e3o de Receitas da Uni\u00e3o que libera 30% das receitas tribut\u00e1rias vinculadas. Esta receita n\u00e3o deveria vir da tributa\u00e7\u00e3o do consumo, mas da tributa\u00e7\u00e3o da renda.<\/span><\/p>\n

        3.4. O IBS n\u00e3o tem um Mecanismo para a Diferencia\u00e7\u00e3o dos Consumos<\/span><\/p>\n

        Um aspecto importante \u00e9 a falta de um mecanismo de diferencia\u00e7\u00e3o do consumo no IBS. Atualmente, para o ICMS e o IPI, tal instrumento \u00e9 a seletividade, em fun\u00e7\u00e3o da essencialidade do que se consome.<\/span><\/p>\n

        N\u00e3o h\u00e1 d\u00favidas quanto ao fato de que a seletividade \u00e9 complexa e mal utilizada atualmente, principalmente no ICMS. Entretanto, ela tem o potencial de assegurar que os mais pobres e a classe m\u00e9dia paguem menos tributos sobre consumos essenciais. A utiliza\u00e7\u00e3o de um modelo de seletividade, padronizado nacionalmente e limitado a consumos essenciais, n\u00e3o geraria maiores complexidades ao tributo e asseguraria uma reparti\u00e7\u00e3o mais justa do encargo tribut\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

        Vem sendo dito que a seletividade n\u00e3o \u00e9 a forma ideal de justi\u00e7a no \u00e2mbito da tributa\u00e7\u00e3o do consumo, que tal objetivo \u00e9 melhor alcan\u00e7ado pela transfer\u00eancia direta de recursos para os mais pobres. Ser\u00e1 que \u00e9 isso mesmo?<\/span><\/p>\n

        3.5. O Mecanismo de Transfer\u00eancia de Recursos \u00e9 Insuficiente e n\u00e3o pode ser Garantido<\/span><\/p>\n

        V\u00e1rios especialistas, baseados em dados emp\u00edricos, sustentam que \u00e9 poss\u00edvel uma maior prote\u00e7\u00e3o dos mais pobres adotando-se pol\u00edticas de retorno financeiro do tributo pago, ao inv\u00e9s de um mecanismo como a seletividade. Afinal, como tributos sobre consumo n\u00e3o s\u00e3o pessoais \u2013 n\u00e3o conseguem ter em conta a situa\u00e7\u00e3o pessoal do consumidor \u2013, a redu\u00e7\u00e3o da tributa\u00e7\u00e3o para beneficiar os mais pobres acaba por beneficiar, igualmente, os mais ricos.<\/span><\/p>\n

        O argumento parece fazer sentido, mas traz uma armadilha.<\/span><\/p>\n

        Em primeiro lugar, pol\u00edticas de transfer\u00eancia s\u00e3o incertas e podem ser contingenciadas em momentos de crise. Portanto, se a premissa \u00e9 n\u00e3o onerar quem n\u00e3o deveria pagar, essa finalidade \u00e9 assegurada n\u00e3o se tributando na origem.<\/span><\/p>\n

        Por outro lado, h\u00e1 que se definir a quem seria dada a devolu\u00e7\u00e3o. Fala-se em utilizar os programas sociais como par\u00e2metro. Contudo, os programas sociais, na vis\u00e3o do autor, n\u00e3o alcan\u00e7am os pobres. Alcan\u00e7am aqueles que est\u00e3o mais pr\u00f3ximos da mis\u00e9ria ou da pobreza extrema.<\/span><\/p>\n

        O Bolsa Fam\u00edlia, por exemplo, \u00e9 dado a fam\u00edlias extremamente pobres (renda mensal individual inferior a R$ 89,00) ou consideradas pobres (renda mensal individual entre R$89,00 e R$ 178,00). Mesmo que sejam inclu\u00eddas faixas superiores de renda, metade dos brasileiros tem renda per capta inferior a um sal\u00e1rio m\u00ednimo.<\/span><\/p>\n

        Todo o discurso bin\u00e1rio que temos ouvido, que separa os brasileiros entre pobres e ricos \u00e9 absurdo. A realidade, n\u00e3o s\u00f3 na quest\u00e3o da renda, n\u00e3o \u00e9 bin\u00e1ria. Uma fam\u00edlia de quatro pessoas com duas crian\u00e7as e uma renda mensal de R$ 5.000,00, que luta com dificuldade para pagar uma mensalidade em uma escola privada, \u00e9 rica? Este discurso s\u00f3 favorece aos verdadeiramente ricos, que acabam, com base nesse discurso, tendo um argumento para dividir a carga tribut\u00e1ria com os mais pobres e a classe m\u00e9dia.<\/span><\/p>\n

        E os realmente ricos, que est\u00e3o tomando carona na tributa\u00e7\u00e3o mais baixa? Tenho insistido que at\u00e9 agora n\u00e3o temos uma proposta de reforma tribut\u00e1ria em tramita\u00e7\u00e3o. Temos propostas de reforma da tributa\u00e7\u00e3o do consumo. Ora, a sa\u00edda para a tributa\u00e7\u00e3o dos mais ricos est\u00e1 na reforma do Imposto de Renda. Se este tributo realizasse seus objetivos de progressividade n\u00e3o seria exatamente um problema que os mais ricos n\u00e3o pagassem IBS ao comprarem arroz e feij\u00e3o.<\/span><\/p>\n

        N\u00e3o se pode perder de vista que a PEC 45 fala em devolu\u00e7\u00e3o parcial do IBS para contribuintes de baixa renda, e n\u00e3o em devolu\u00e7\u00e3o integral. Ou seja, pasme-se, mesmo para os miser\u00e1veis e extremamente pobres n\u00e3o se considera a devolu\u00e7\u00e3o integral do imposto.<\/span><\/p>\n

          \n
        1. Conclus\u00e3o<\/span><\/li>\n<\/ol>\n

          Considerando os coment\u00e1rios acima, \u00e9 poss\u00edvel concluir que o IBS tende a simplificar o Sistema Tribut\u00e1rio Nacional no longo prazo, mas gerar\u00e1 inseguran\u00e7a e complexidade no curto prazo. Portanto, ao se optar por este modelo deve-se ter em conta este fato. N\u00e3o parece que o IBS proposto na PEC 45 seja abstratamente inconstitucional por violar o pacto federativo. Entretanto, ele poder\u00e1 ser inconstitucional em concreto, a depender do seu desenho institucional, especialmente no que toca ao funcionamento do Comit\u00ea Gestor. Por fim, o IBS \u00e9 um imposto potencialmente injusto, e o desenho proposto na PEC 45 pode agravar a injusti\u00e7a. Isso n\u00e3o significa que ele deva ser descartado, mas que deve ser contido (sua al\u00edquota n\u00e3o deveria ser superior a um patamar de 20%\/25%). Idealmente, deveria ser inferior a 20%. Al\u00e9m disso, parece-nos muito importante que seja resgatada a tributa\u00e7\u00e3o diferenciada de consumos considerados essenciais.<\/span><\/p>\n

          FONTE: Conjur – Por Sergio Andr\u00e9 Rocha<\/strong><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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