{"id":4239,"date":"2019-09-02T13:06:33","date_gmt":"2019-09-02T16:06:33","guid":{"rendered":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=4239"},"modified":"2019-09-02T13:06:33","modified_gmt":"2019-09-02T16:06:33","slug":"reforma-tributaria-nao-pode-servir-para-aprofundar-o-desequilibrio-federativo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2019\/09\/02\/reforma-tributaria-nao-pode-servir-para-aprofundar-o-desequilibrio-federativo\/","title":{"rendered":"REFORMA TRIBUT\u00c1RIA N\u00c3O PODE SERVIR PARA APROFUNDAR O DESEQUIL\u00cdBRIO FEDERATIVO"},"content":{"rendered":"

Embora a Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica (CRFB\/88) tenha firmado o intuito de romper com a hist\u00f3rica tend\u00eancia centralizadora dos poderes, a realidade das rela\u00e7\u00f5es institucionais no pa\u00eds n\u00e3o deixa d\u00favidas quanto ao desequil\u00edbrio de for\u00e7as entre a Uni\u00e3o e os demais entes da federa\u00e7\u00e3o. Pouco a pouco, a Uni\u00e3o vem promovendo uma centraliza\u00e7\u00e3o de poderes, em flagrante ofensa aos mandamentos fulcrais da CRFB\/88.<\/span><\/p>\n

Em uma federa\u00e7\u00e3o, o poder n\u00e3o fica centralizado no ente central, distante dos clamores e das necessidades do povo, mas o poder se reparte pelos entes menores (separa\u00e7\u00e3o vertical dos poderes), possibilitando uma maior participa\u00e7\u00e3o democr\u00e1tica do povo no processo decis\u00f3rio (princ\u00edpio democr\u00e1tico). O poder sai dos castelos e, transpondo muros, vai para perto da popula\u00e7\u00e3o. Apenas assim, o poder que emana do povo \u00e9 exercido pelo povo e para o povo. Para garantir a descentraliza\u00e7\u00e3o dos poderes e propiciar a presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos essenciais, as unidades subnacionais devem possuir recursos suficientes e or\u00e7amento pr\u00f3prio para tra\u00e7ar seus pr\u00f3prios planos de governo.<\/span><\/p>\n

O federalismo constitucionalmente esbo\u00e7ado n\u00e3o reclama uma a\u00e7\u00e3o independente e desarticulada dos entes federados. Ao contr\u00e1rio, o \u201cfederalismo cooperativo\u201d pressup\u00f5e o papel articulador da Uni\u00e3o e, sobretudo, que os objetivos fundamentais da Rep\u00fablica (art. 3\u00ba) sejam alcan\u00e7ados por meio de uma a\u00e7\u00e3o cooperativa e solid\u00e1ria dos entes federados.<\/span><\/p>\n

Rico em simbolismo, o primeiro artigo da CRFB\/88 estabelece que a Rep\u00fablica \u00e9 \u201cformada pela uni\u00e3o indissol\u00favel dos Estados e Munic\u00edpios e do Distrito Federal\u201d. A Rep\u00fablica \u00e9 t\u00e3o somente a \u201cuni\u00e3o\u201d (em letra min\u00fascula) dos entes federados espalhados pelo territ\u00f3rio nacional. O desenvolvimento da Uni\u00e3o (conjunto de Estados e Munic\u00edpios) \u00e9 o desenvolvimento de todas as unidades federadas; a miss\u00e3o da \u201cuni\u00e3o\u201d \u00e9 cumprida pelos entes federados atuando de forma articulada e cooperativa.<\/span><\/p>\n

\u00c9 por isso que se pode afirmar que, na modernidade l\u00edquida, se a Uni\u00e3o tem a compet\u00eancia para dirimir conflitos de compet\u00eancia entre os entes federados (art. 146, I, da CRFB\/88), as guerras fiscais ocorrem, em larga raz\u00e3o, em virtude da omiss\u00e3o do ente federado maior. Entretanto, os \u00f3rg\u00e3os burocr\u00e1ticos da Uni\u00e3o se voltam quase que exclusivamente para seus tributos e para suas quest\u00f5es, em uma vis\u00e3o autorreferente e contr\u00e1ria \u00e0 ideia de federalismo cooperativo.<\/span><\/p>\n

A Uni\u00e3o Europeia disciplina seus tributos pr\u00f3prios (montante de receita pequeno e destinado a suprir, sobretudo, o pagamento de sua m\u00ednima burocracia) e atua em prol da harmoniza\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria entre os Estados-Membros, que det\u00e9m a compet\u00eancia para instituir os tributos. Os Estado-Membros que det\u00e9m a compet\u00eancia tribut\u00e1ria e que ficam com o volume maior da receita tribut\u00e1ria. A Uni\u00e3o se volta para atender aos Estados e n\u00e3o o inverso. Isso traduz a ideia de federalismo e subsidiariedade. No caso brasileiro, a tecnoburocracia da Uni\u00e3o, autorreferenciada e distante do cidad\u00e3o, atua buscando centralizar o poder, receitas e compet\u00eancias, deixando de lado sua fun\u00e7\u00e3o prec\u00edpua em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria, que \u00e9 a de promover a harmoniza\u00e7\u00e3o e eliminar conflitos de compet\u00eancia e as impens\u00e1veis guerras fiscais.<\/span><\/p>\n

Cada um dos entes federados deve contar com os recursos que lhes cabem, sem ter de se submeter aos favores ou aos caprichos da tecnoburocracia da Uni\u00e3o. A CRFB\/88 garante o \u201cequil\u00edbrio federativo\u201d, evitando a submiss\u00e3o dos entes federados ao poder central pelo vi\u00e9s financeiro.<\/span><\/p>\n

Os Estados e os Munic\u00edpios v\u00eam nutrindo um certo ressentimento para com a tecnoburocracia da Uni\u00e3o. \u00c9 evidente que a forma\u00e7\u00e3o de cons\u00f3rcios interestaduais e a insist\u00eancia na retirada da Uni\u00e3o do Comit\u00ea Gestor de um \u201cproposto tributo sobre o consumo unificado\u201d (Proposta Appy) refletem esse sentimento. Os Estados buscam estruturas de governan\u00e7a (cons\u00f3rcios interestaduais e col\u00e9gios de Governadores, de Secret\u00e1rios etc.) e procuram afastar o poder central. A burocracia da Uni\u00e3o tende a ser arredada e vem merecendo o descr\u00e9dito dos entes subnacionais.<\/span><\/p>\n

Uma reforma tribut\u00e1ria s\u00e9ria e plena deveria descentralizar recursos da Uni\u00e3o para os Estados e Munic\u00edpios, buscando reequilibrar o equil\u00edbrio federativo abalado. Est\u00e1 \u00f3bvio que, realmente, existe um desequil\u00edbrio entre as despesas inarred\u00e1veis dos Estados e Munic\u00edpios e a receita dispon\u00edvel, raz\u00e3o pela qual \u00e9 absolutamente necess\u00e1rio descentralizar recursos da Uni\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Al\u00e9m das ideias basilares do princ\u00edpio federativo (participa\u00e7\u00e3o e autonomia), o n\u00facleo central do vetor constitucional \u00e9 densificado pelo subprinc\u00edpio da subsidiariedade, que requer que todas as tarefas p\u00fablicas sejam cumpridas pelas esferas locais de governo, devendo a unidade central atuar t\u00e3o somente subsidiariamente, quando necess\u00e1rio. Nesse compasso, \u00e9 patente que o princ\u00edpio federativo \u00e9 arranhado quando recursos s\u00e3o concentrados na Uni\u00e3o, em especial porque as tarefas essenciais (educa\u00e7\u00e3o, sa\u00fade e seguran\u00e7a) s\u00e3o desempenhadas pelos Estados e Munic\u00edpios.<\/span><\/p>\n

O Supremo Tribunal Federal j\u00e1 convocou duas audi\u00eancias (o Min. Luiz Fux, em 25 de junho de 2019 – ACO 3233; o Min. Gilmar Mendes, em 05 de agosto de 2019 \u2013 ADO 25) para discutir e tentar dirimir conflitos federativos entre os Estados e a Uni\u00e3o. Os Estados lutam por recursos financeiros devidos pela Uni\u00e3o (ADO 25; ADPF 523 etc.) e enfrenta frequentes bloqueios de recursos praticados pela Uni\u00e3o (de flagrante inconstitucionalidade).<\/span><\/p>\n

\u00c9 imposs\u00edvel gerir democraticamente um pa\u00eds de mais de 200 milh\u00f5es de habitantes e com dimens\u00f5es continentais do \u201cpainel de controles da Esplanada\u201d. Entretanto, sabe-se que, t\u00e3o logo se deu a promulga\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o, o pacto federativo come\u00e7ou a ser atacado, por um movimento cont\u00ednuo de centraliza\u00e7\u00e3o de receitas e de descentraliza\u00e7\u00e3o de despesas. A arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria nacional corresponde a cerca de 32,66% do PIB (68,26% da Uni\u00e3o; 25,37% dos Estados e DF e 6,37% dos Munic\u00edpios).<\/span><\/p>\n

O governo enclausurado em Bras\u00edlia optou por se manter inerte diante da guerra fiscal travada pelos Estados, que j\u00e1 deteriorou mais da metade de sua base tribut\u00e1ria, mesmo tendo o dever constitucional de evitar conflitos de compet\u00eancia. A Uni\u00e3o, assim, criou rela\u00e7\u00f5es de depend\u00eancia e subordina\u00e7\u00e3o, garantindo sua posi\u00e7\u00e3o de supremacia. \u00c9 que a centraliza\u00e7\u00e3o das receitas traduz centraliza\u00e7\u00e3o de poder.<\/span><\/p>\n

Os desequil\u00edbrios federativos provocados pela Uni\u00e3o s\u00e3o frequentes. Basta verificar alguns cases julgados recentemente pelo STF, como a tentativa da Uni\u00e3o de se apropriar dos recursos da multa de regulariza\u00e7\u00e3o da lei de repatria\u00e7\u00e3o; os \u00edndices exorbitantes de corre\u00e7\u00e3o da d\u00edvida dos Estados com a Uni\u00e3o (SELIC capitalizada); diversas ren\u00fancias a tributos cuja arrecada\u00e7\u00e3o deve ser compartilhada com os Estados e Munic\u00edpios (exonera\u00e7\u00f5es do IPI e dedu\u00e7\u00f5es no IR) ou mesmo a inconstitucional mora na compensa\u00e7\u00e3o dos Estados pelo d\u00e9ficit gerado pelas exonera\u00e7\u00f5es concedidas ao ICMS no que tange \u00e0 exporta\u00e7\u00e3o de produtos semielaborados (defasagens da lei Kandir).<\/span><\/p>\n

No que diz respeito \u00e0s defasagens da Lei Kandir, o STF, no julgamento da ADO 25, no dia 30 de novembro de 2016, declarou a mora da Uni\u00e3o quanto \u00e0 edi\u00e7\u00e3o da lei complementar de que trata o art. 91 do ADCT\/CRFB\/88, fixando o prazo de 12 meses para que fosse sanada a omiss\u00e3o. Acontece que, at\u00e9 hoje, nada foi compensado e lei alguma foi publicada, apesar de a Comiss\u00e3o Mista Especial constitu\u00edda exatamente para dar cumprimento \u00e0 decis\u00e3o haver aprovado o PLP 511\/2018, por unanimidade (a mat\u00e9ria nunca foi pautada).<\/span><\/p>\n

A principal fonte de recursos dos Estados exportadores foi desmontada; as compensa\u00e7\u00f5es jamais vieram e, assim, foram eles que pagaram sozinhos a conta do Plano Real. O governo federal, ao contr\u00e1rio, aproveitando-se da degrada\u00e7\u00e3o da base tribut\u00e1ria dos Estados, alargou a incid\u00eancia dos impostos sobre o consumo quando aumentou a incid\u00eancia das contribui\u00e7\u00f5es n\u00e3o compartilhadas e instituiu um verdadeiro ICMS federal (PIS e COFINS). Se n\u00e3o compensou os Estados, por outro giro, avan\u00e7ou sobre os impostos sobre o consumo (da compet\u00eancia estadual).<\/span><\/p>\n

Ao longo dos anos, a Uni\u00e3o direcionou seus esfor\u00e7os arrecadat\u00f3rios para as contribui\u00e7\u00f5es. Entre 1994 e 2002, a carga tribut\u00e1ria brasileira subiu de 24% para 33% do PIB e, nesse mesmo per\u00edodo, a parcela das contribui\u00e7\u00f5es na receita total cresceu de 11% para 48%. Atualmente, cerca de dois ter\u00e7os de todo valor arrecadado pela Receita Federal v\u00eam das contribui\u00e7\u00f5es. A n\u00e3o afeta\u00e7\u00e3o do produto da arrecada\u00e7\u00e3o das contribui\u00e7\u00f5es (pela DRU) foi um dos principais fatores motivadores para que a Uni\u00e3o priorizasse essa esp\u00e9cie tribut\u00e1ria, porque a CRFB\/88 n\u00e3o previu a partilha dos recursos arrecadados com as contribui\u00e7\u00f5es em raz\u00e3o de sua vincula\u00e7\u00e3o. Entretanto, em um movimento de fraude \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o, a DRU se encarrega de jogar no Caixa \u00danico da Uni\u00e3o 30% desse montante. Foi por isso que os entes federados foram ao STF, por meio da ADPF 523, exigir que a parcela devida aos Estados do valor das contribui\u00e7\u00f5es sociais desvinculadas pela DRU fosse compartilhada (20% dos 30%). Esse montante de trilh\u00f5es de reais foi desviado pela DRU, por d\u00e9cadas, para o Caixa \u00danico da Uni\u00e3o e gasto. Esses recursos n\u00e3o serviram para que se constitu\u00edssem fundos para absorver os gastos com aposentadorias de servidores p\u00fablicos. N\u00e3o \u00e9 por outra raz\u00e3o que, hoje, de forma ofensiva ao princ\u00edpio constitucional da confian\u00e7a leg\u00edtima, com a Reforma da Previd\u00eancia, os servidores s\u00e3o coagidos a cobrir um rombo que n\u00e3o causaram.<\/span><\/p>\n

A guerra federativa n\u00e3o para e a desconfian\u00e7a s\u00f3 aumenta. As ACO 3150 e 3151 foram propostas pelos Estados para impor \u00e0 Uni\u00e3o maior transpar\u00eancia com rela\u00e7\u00e3o \u00e0 apura\u00e7\u00e3o dos montantes transferidos em raz\u00e3o do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados (FPE). Na ACO 3150, requereram os Estados o acesso aos sistemas informatizados que tratassem do controle do FPE, bem como solicitaram a reclassifica\u00e7\u00e3o das receitas decorrentes de parcelamentos especiais, para em seguida ver feita sua transfer\u00eancia. A Uni\u00e3o n\u00e3o s\u00f3 atrasa a efetiva\u00e7\u00e3o dos repasses, como nega o acesso dos Estados aos dados informatizados que permitam aos entes federados conferir o montante que lhes cabe. Foi por isso que, na ACO 3151, houve pedido para que a Uni\u00e3o prestasse contas dos valores repassados aos Estados de todas as receitas provenientes de IR e IPI que foram arrecadadas em todos os parcelamentos.<\/span><\/p>\n

O quadro de crise dos Estados se agrava quando consideramos que os servi\u00e7os mais essenciais \u00e0 popula\u00e7\u00e3o e que tamb\u00e9m s\u00e3o os mais dispendiosos (sa\u00fade, seguran\u00e7a e educa\u00e7\u00e3o) ficam, em grande parte, a cargo dos Estados e Munic\u00edpios, cujos servidores auferem remunera\u00e7\u00f5es sensivelmente inferiores \u00e0quelas pagas ao funcionalismo federal. \u00c9 ressabido que a Uni\u00e3o aportava inicialmente ao SUS 80% dos valores; hoje, esse percentual n\u00e3o chega a 40%. No que diz respeito \u00e0 educa\u00e7\u00e3o, \u00e9 consabido que os Estados gastam mais de 80% do montante total, enquanto a Uni\u00e3o n\u00e3o investe nem 12 %. Se os gastos com seguran\u00e7a p\u00fablica (pol\u00edcia militar; pol\u00edcia civil; sistema prisional) s\u00e3o essencialmente dos Estados, pode-se verificar que o desmonte do Estado Democr\u00e1tico de Direito de desiderato social se explica pelo sufoco financeiro imposto aos Estados.<\/span><\/p>\n

No atual cen\u00e1rio de turbul\u00eancia econ\u00f4mico-financeira que atinge o pa\u00eds, a recess\u00e3o acaba por derrubar definitivamente os Estados. Tudo isso explica por que os entes menores passaram a experimentar um decl\u00ednio vertiginoso em seus ingressos. O somat\u00f3rio geral revela que os entes subnacionais se encontram imobilizados pelos efeitos de um cen\u00e1rio que n\u00e3o causaram, sequer podendo fazer algo a respeito, a n\u00e3o ser cortar despesas fundamentais, sacrificando sua pr\u00f3pria capacidade operacional. Foi exatamente o que tiveram de fazer muitas unidades, ref\u00e9ns das pol\u00edticas econ\u00f4micas da Uni\u00e3o.<\/span><\/p>\n

O desequil\u00edbrio federativo \u00e9 enorme. Se alguns tecnocratas federais fazem, de forma critic\u00e1vel, estudos sobre \u201cestrat\u00e9gias de jogo\u201d da Uni\u00e3o com os Estados, no que diz respeito ao endividamento,[1] propondo medidas que arrasam a estrutura prestacional do Estado, o ajuste necess\u00e1rio n\u00e3o parece estar contemplado em nenhuma das propostas de reforma tribut\u00e1ria. \u00c9 evidente que n\u00e3o \u00e9 verdade que os mais variados Governadores foram desastrados. \u00c9 claro que a guerra fiscal foi provocada por fatores diversos daqueles alegados por alguns desavisados pesquisadores que acham, ainda, que ela se deve a caprichos dos governos estaduais. Obviamente, da mesma forma, o Poder Central foi omisso e tem enorme responsabilidade na quest\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Na realidade, a avalia\u00e7\u00e3o m\u00edope de que tudo se resolve com a conten\u00e7\u00e3o de despesas n\u00e3o \u00e9 capaz de resolver um problema muito mais amplo. \u00c9 evidente que existe um patente desequil\u00edbrio entre as receitas poss\u00edveis e as despesas necess\u00e1rias dos governos estaduais. Uma reforma tribut\u00e1ria adequada deveria, inarredavelmente, acertar e rever a quest\u00e3o da autonomia financeira dos Estados. Nada disso mereceu a aten\u00e7\u00e3o dos reformistas. Apenas os reparos feitos pelos secret\u00e1rios estaduais de fazenda (Comsefaz) na Proposta Appy parecem tocar no desequil\u00edbrio financeiro dos Estados e preveem uma revis\u00e3o na partilha de recursos.<\/span><\/p>\n

As propostas que j\u00e1 circulam no Congresso Nacional n\u00e3o enfrentam devidamente a quest\u00e3o de justi\u00e7a fiscal nem sequer buscam resolver o desequil\u00edbrio federativo. Ao contr\u00e1rio, algumas delas portam tributos cumulativos e regressivos, e outras minimizam o poder de tributar dos Estados.<\/span><\/p>\n

\u00c9 essa desconfian\u00e7a com a burocracia federal, possivelmente, que impede que propostas tecnicamente muito bem elaborada (como a Proposta Appy) seja defendida pelos Estados. As mazelas do federalismo brasileiro, possivelmente, est\u00e3o a recomendar paci\u00eancia e a ado\u00e7\u00e3o, nesse momento, de um IVA federal e de um IVA estadual e municipal (ou mesmo de um IVA estadual com transfer\u00eancias ascendentes para a Uni\u00e3o). A exagerada simplifica\u00e7\u00e3o pode ser nociva ao Brasil, em especial ao Estado Democr\u00e1tico de Direito, por promover medidas que n\u00e3o se sintonizam adequadamente \u00e0s m\u00e1ximas do federalismo.<\/span><\/p>\n

Por isso, parece acertada a proposta alternativa do Comsefaz que retifica algumas quest\u00f5es criticadas na Proposta Appy. O Brasil precisa discutir a redistribui\u00e7\u00e3o dos recursos arrecadados, necess\u00e1ria para corrigir as distor\u00e7\u00f5es do equil\u00edbrio federativo.<\/span><\/p>\n

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[1] Veja-se, por exemplo, o estudo O Supremo Federal como \u00e1rbitro ou jogador? As crises fiscais dos Estados brasileiros e o jogo do resgate, veiculado pela Revista de Estudos Institucionais, v. 4, n. 2, p. 642-671, 2018. Vale tamb\u00e9m pesquisar estudos publicados em jornais de grande circula\u00e7\u00e3o por tecnoburocratas federais prestigiados, mas que insistem no absurdo de tentar, de forma errante e ca\u00f3tica, demonstrar que a receita tribut\u00e1ria n\u00e3o \u00e9 centralizada na Uni\u00e3o! Obviamente tentam comparar o incompar\u00e1vel e fazem um malabarismo para estudar o Brasil por meio das lentes de outras federa\u00e7\u00f5es da OCDE, desconsiderando o modelo posto pela CRFB\/88 e as peculiaridades brasileiras.<\/span><\/p>\n

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FONTE: Conjur – Por Onofre Alves Batista J\u00fanior<\/strong><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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