{"id":3252,"date":"2019-07-03T15:40:25","date_gmt":"2019-07-03T18:40:25","guid":{"rendered":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=3252"},"modified":"2019-07-03T15:40:25","modified_gmt":"2019-07-03T18:40:25","slug":"lancar-e-nao-multar-uma-leitura-do-artigo-142-do-ctn","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2019\/07\/03\/lancar-e-nao-multar-uma-leitura-do-artigo-142-do-ctn\/","title":{"rendered":"LAN\u00c7AR E N\u00c3O MULTAR: UMA LEITURA DO ARTIGO 142 DO CTN"},"content":{"rendered":"

O lan\u00e7amento ex officio de tributo n\u00e3o se confunde com a imposi\u00e7\u00e3o de penalidades. O tributo nasce de um fato jur\u00eddico l\u00edcito, a penalidade de um fato jur\u00eddico il\u00edcito: tem regimes e naturezas jur\u00eddicas distintas e inconfund\u00edveis.<\/span><\/p>\n

Entretanto, no Brasil a atividade administrativa de fiscalizar o cumprimento da obriga\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria e exigir o tributo respectivo confundiu-se com a compet\u00eancia para impor penalidades, como resultado de uma interpreta\u00e7\u00e3o do art. 142, caput do CTN que n\u00e3o atende ao texto expresso desta norma jur\u00eddica e nem \u00e0s garantias constitucionais que regulam o processo de imposi\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es pelo Estado.<\/span><\/p>\n

Segundo o art. 142, caput do CTN, \u201ccompete privativamente \u00e0 autoridade administrativa constituir o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio pelo lan\u00e7amento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorr\u00eancia do fato gerador da obriga\u00e7\u00e3o correspondente, determinar a mat\u00e9ria tribut\u00e1vel, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplica\u00e7\u00e3o da penalidade cab\u00edvel.\u201d<\/span><\/p>\n

Foi s\u00e1bio o legislador do art. 142, caput do CTN ao excluir, na parte final da norma, a imposi\u00e7\u00e3o de penalidades do n\u00facleo da defini\u00e7\u00e3o legal de lan\u00e7amento, admitindo tal hip\u00f3tese apenas em car\u00e1ter extraordin\u00e1rio, quando for o caso, e ainda assim apenas como \u201cproposta\u201d poss\u00edvel de ser formulada pela autoridade fiscal. Esta parte final do dispositivo permite a conformidade desta regra legal com o conjunto de garantias aplic\u00e1veis ao direito sancionat\u00f3rio, como exposto a seguir.<\/span><\/p>\n

A defini\u00e7\u00e3o legal acima permite, desde logo, afirmar que o lan\u00e7amento tribut\u00e1rio n\u00e3o se esgota em um simples ato administrativo (aqui denominado ato de imposi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria), mas realiza-se e exige um procedimento administrativo, entendido como uma sucess\u00e3o de atos coordenados visando uma finalidade de interesse p\u00fablico. O ato administrativo de imposi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria constitui apenas o momento inicial do procedimento de lan\u00e7amento, da\u00ed porque a sua efic\u00e1cia jur\u00eddica fica suspensa por impugna\u00e7\u00e3o do seu conte\u00fado pelo sujeito passivo ou pelo recurso de of\u00edcio proposto pela pr\u00f3pria autoridade administrativa (art. 151, III, CTN).<\/span><\/p>\n

Tal procedimento administrativo ocorre em raz\u00e3o de objetivos claramente definidos pelo legislador, quais sejam, a verifica\u00e7\u00e3o da ocorr\u00eancia do fato gerador da obriga\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria (principal ou acess\u00f3ria), a determina\u00e7\u00e3o da mat\u00e9ria tribut\u00e1vel, o c\u00e1lculo do montante do tributo devido e a identifica\u00e7\u00e3o do sujeito passivo (contribuinte ou respons\u00e1vel tribut\u00e1rio). Por fim, a norma legal do art. 142, caput do CTN adiciona um objetivo acidental (e n\u00e3o necess\u00e1rio) ao procedimento administrativo de lan\u00e7amento, qual seja, a eventualidade de, sendo o caso, propor a aplica\u00e7\u00e3o da penalidade cab\u00edvel.<\/span><\/p>\n

A norma legal referida objetiva fundamentalmente estabelecer a compet\u00eancia da autoridade administrativa para exigir e constituir o tributo (cr\u00e9dito tribut\u00e1rio) devido em raz\u00e3o da ocorr\u00eancia do fato gerador. Fato gerador que deve ser um fato jur\u00eddico l\u00edcito (art. 3o, caput, CTN). Este \u00e9 o n\u00facleo substancial do comando definidor do procedimento de lan\u00e7amento tribut\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

No entanto, a norma, na sua parte final, abre a possibilidade, de eventualmente, no bojo do procedimento administrativo, notadamente no ato de imposi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, constatar-se a ocorr\u00eancia de uma ilicitude e, neste caso, atribui a compet\u00eancia \u00e0 autoridade administrativa para, \u201csendo o caso\u201d, propor a aplica\u00e7\u00e3o da penalidade cab\u00edvel.<\/span><\/p>\n

Esta parte final do dispositivo legal deixa claro que:<\/span><\/p>\n

    \n
  1. a) o objetivo principal do lan\u00e7amento tribut\u00e1rio n\u00e3o \u00e9 a identifica\u00e7\u00e3o de fatos jur\u00eddicos il\u00edcitos nem a aplica\u00e7\u00e3o de penalidades, mas sim a constata\u00e7\u00e3o do fato jur\u00eddico tribut\u00e1rio (fato jur\u00eddico l\u00edcito) e a constitui\u00e7\u00e3o do respectivo montante devido a t\u00edtulo de tributo (cr\u00e9dito tribut\u00e1rio);<\/span><\/li>\n
  2. b) nem todo ato de exig\u00eancia tribut\u00e1ria deve necessariamente ser acompanhado de penalidade, esta s\u00f3 deve ser proposta quando \u201cfor o caso\u201d e<\/span><\/li>\n
  3. c) a autoridade que inicia o procedimento administrativo de lan\u00e7amento (ato de imposi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria) n\u00e3o tem compet\u00eancia legal para exigir ou constituir penalidade, mas apenas para propor a aplica\u00e7\u00e3o da penalidade que entender aplic\u00e1vel ao caso.<\/span><\/li>\n<\/ol>\n

    O lan\u00e7amento tribut\u00e1rio destina-se \u00e0 constitui\u00e7\u00e3o do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio e n\u00e3o \u00e0 imposi\u00e7\u00e3o de penalidades tribut\u00e1rias. O cr\u00e9dito tribut\u00e1rio decorre da obriga\u00e7\u00e3o principal e tem a mesma natureza desta (art. 139, CTN). A obriga\u00e7\u00e3o principal, por seu turno, tem como fato gerador a situa\u00e7\u00e3o definida em lei como necess\u00e1ria e suficiente \u00e0 sua ocorr\u00eancia (art. 114 CTN).<\/span><\/p>\n

    Em outras palavras, o que faz nascer o dever de pagar tributos (obriga\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria principal) \u00e9 a realiza\u00e7\u00e3o do fato jur\u00eddico tribut\u00e1rio revelador de capacidade contributiva eleito pelo legislador. Esta obriga\u00e7\u00e3o materializa-se em um cr\u00e9dito tribut\u00e1rio cuja natureza patrimonial, por \u00f3bvio, \u00e9 a mesma da obriga\u00e7\u00e3o principal. O lan\u00e7amento \u00e9 o procedimento administrativo atrav\u00e9s do qual o sujeito ativo da obriga\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria (Estado) vale-se para identificar, fiscalizar, liquidar e exigir o seu direito subjetivo de cr\u00e9dito relativamente ao cr\u00e9dito tribut\u00e1rio que constitui o n\u00facleo da rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica obrigacional.<\/span><\/p>\n

    Todavia, se a autoridade administrativa na atividade de identifica\u00e7\u00e3o, fiscaliza\u00e7\u00e3o, liquida\u00e7\u00e3o e exig\u00eancia do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio (tributo devido) constatar a ocorr\u00eancia de uma ilicitude pode, sendo o caso, propor a aplica\u00e7\u00e3o da penalidade respectiva. A compet\u00eancia legal \u00e9 para t\u00e3o-somente propor e n\u00e3o impor a penalidade.<\/span><\/p>\n

    A determina\u00e7\u00e3o legal para que a autoridade administrativa apenas proponha e n\u00e3o imponha a penalidade est\u00e1 em conson\u00e2ncia com o car\u00e1ter procedimental do lan\u00e7amento tribut\u00e1rio e com a natureza acidental e n\u00e3o essencial que \u00e9 a imposi\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es administrativas. A express\u00e3o \u201ce, se for o caso\u201d, constante da parte final da norma do art. 142, caput do CTN, confirma que o objetivo central do procedimento de lan\u00e7amento n\u00e3o \u00e9 impor penalidades.<\/span><\/p>\n

    Se a imposi\u00e7\u00e3o de penalidades atrav\u00e9s do ato de imposi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria constitui exce\u00e7\u00e3o e n\u00e3o regra, cab\u00edvel apenas quando for o caso, por \u00f3bvio n\u00e3o deve todo e qualquer lan\u00e7amento ser necessariamente acompanhado e a fortiori constituir penalidades tribut\u00e1rias.<\/span><\/p>\n

    A autoridade que formula o ato de imposi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria (ato inicial do procedimento de lan\u00e7amento) tem a compet\u00eancia legal apenas para propor a penalidade que julga aplic\u00e1vel. Esta proposta de pena dever\u00e1 ser avaliada e julgada pelas autoridades decis\u00f3rias no bojo do processo administrativo tribut\u00e1rio, assegurado ao sujeito passivo o devido processo legal, o contradit\u00f3rio e ampla defesa.<\/span><\/p>\n

    Com efeito, se o lan\u00e7amento tribut\u00e1rio contemplar um ato de imposi\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00e3o, deve ser iluminado pelos princ\u00edpios constitucionais garantidores do direito de defesa do acusado. Neste caso, \u00e0 regular obriga\u00e7\u00e3o de pagar tributo (obriga\u00e7\u00e3o principal) \u00e9 adicionado um outro elemento, de car\u00e1ter extraordin\u00e1rio: uma san\u00e7\u00e3o, que pode ter natureza patrimonial (multas) e inclusive de restri\u00e7\u00e3o da liberdade, como no caso dos lan\u00e7amentos que qualificam hip\u00f3teses de crimes contra a ordem tribut\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

    Diante desta circunst\u00e2ncia, a \u00fanica interpreta\u00e7\u00e3o conforme \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o poss\u00edvel da parte final do art. 142, caput do CTN \u00e9 aquela ora formulada, qual seja, de que a fun\u00e7\u00e3o do ato de imposi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria \u00e9 t\u00e3o somente de propor a penalidade cab\u00edvel, quando for o caso, como ali\u00e1s decorre da pr\u00f3pria literalidade daquele texto normativo.<\/span><\/p>\n

    Proposta a aplica\u00e7\u00e3o de uma san\u00e7\u00e3o, abre-se a oportunidade para o sujeito passivo (j\u00e1 na condi\u00e7\u00e3o de acusado de ter praticado uma ilicitude), exercer os seus direitos constitucionais de acusado, perante os \u00f3rg\u00e3os julgadores administrativos, que tem a fun\u00e7\u00e3o de aplicar de forma imparcial o Direito ao caso concreto. A independ\u00eancia e imparcialidade do julgador s\u00e3o corol\u00e1rios do acesso \u00e0 jurisdi\u00e7\u00e3o, em todos os seus n\u00edveis,[1] garantia constitucional assegurada inclusive no plano internacional.[2]<\/span><\/p>\n

    Diante da acusa\u00e7\u00e3o da pr\u00e1tica de uma ilicitude, concretizada na proposta de aplica\u00e7\u00e3o de uma san\u00e7\u00e3o, como exige o princ\u00edpio da presun\u00e7\u00e3o da inoc\u00eancia[3], pode o sujeito passivo acusado, no exerc\u00edcio das garantias do devido processo legal, contradit\u00f3rio e ampla defesa, expor as suas raz\u00f5es e demonstrar perante os \u00f3rg\u00e3os julgadores administrativos a insubsist\u00eancia ou a inadequa\u00e7\u00e3o da pena proposta pela autoridade administrativa que formulou o ato de imposi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

    Durante o processo administrativo, poder\u00e3o os \u00f3rg\u00e3os julgadores verificar a adequa\u00e7\u00e3o da pena proposta pela autoridade administrativa ao n\u00edvel de culpabilidade do sujeito passivo e \u00e0 indispens\u00e1vel pessoalidade, individualidade e proporcionalidade que deve observar, por for\u00e7a dos princ\u00edpios constitucionais aplic\u00e1veis ao direito sancionat\u00f3rio.<\/span><\/p>\n

    \u00c9 somente ao final do processo administrativo de lan\u00e7amento e ap\u00f3s o exerc\u00edcio das garantias constitucionais pelo sujeito passivo que o lan\u00e7amento passa a constituir definitivamente uma penalidade tribut\u00e1ria. A penalidade proposta pela autoridade administrativa que formula o ato de imposi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria pode ser confirmada, alterada ou rejeitada pelas autoridades com poder decis\u00f3rio no processo administrativo fiscal.<\/span><\/p>\n

    Vale lembrar que a constitui\u00e7\u00e3o definitiva do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, ap\u00f3s o esgotamento do processo administrativo fiscal, dar\u00e1 ensejo \u00e0 emiss\u00e3o de um t\u00edtulo executivo extrajudicial (certid\u00e3o de d\u00edvida ativa) dotada de presun\u00e7\u00e3o legal de liquidez e certeza, bem como \u00e0 eventual apresenta\u00e7\u00e3o de den\u00fancia na esfera criminal com repercuss\u00f5es inclusive sobre o status libertatis dos respons\u00e1veis tribut\u00e1rios acusados pelo procedimento de lan\u00e7amento.<\/span><\/p>\n

    Se \u00e9 assim, a imposi\u00e7\u00e3o de penalidades deve considerar previamente princ\u00edpios de estatura constitucional como a gradua\u00e7\u00e3o da culpabilidade da conduta, da individualidade e pessoalidade da pena, da proporcionalidade, e principalmente da presun\u00e7\u00e3o da inoc\u00eancia de modo que somente ap\u00f3s o exerc\u00edcio das garantias constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contradit\u00f3rio possa-se cogitar da presun\u00e7\u00e3o legal de liquidez e certeza do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio representado por uma multa tribut\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

    Quando o ato de imposi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria prop\u00f5e a aplica\u00e7\u00e3o de uma san\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, o procedimento administrativo de lan\u00e7amento deixa de ser uma mera atividade de exig\u00eancia tribut\u00e1ria para se constituir em um procedimento de natureza sancionat\u00f3ria. Esta modifica\u00e7\u00e3o de natureza jur\u00eddica, a par de transformar o sujeito passivo em acusado, atrai a aplica\u00e7\u00e3o do conjunto de garantias constitucionais asseguradas ao acusado.<\/span><\/p>\n

    Vale dizer, ao propor a aplica\u00e7\u00e3o de uma san\u00e7\u00e3o pela pr\u00e1tica de um fato jur\u00eddico il\u00edcito, o procedimento administrativo de lan\u00e7amento sai da esfera regular da constata\u00e7\u00e3o de um fato jur\u00eddico l\u00edcito (fato gerador) e ingressa no plano excepcional do direito sancionat\u00f3rio, devendo ser iluminado pelas garantias constitucionais a ele aplic\u00e1veis.<\/span><\/p>\n

    Esta interpreta\u00e7\u00e3o conforme \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o da defini\u00e7\u00e3o de lan\u00e7amento tribut\u00e1rio prevista pelo art. 142, caput do CTN visa atender aos princ\u00edpios constitucionais da presun\u00e7\u00e3o da inoc\u00eancia, da culpabilidade, da individualidade e pessoalidade da pena, da proporcionalidade, do devido processo legal, do contradit\u00f3rio e da ampla defesa.<\/span><\/p>\n

    No plano federal, o Decreto 70.235\/72 deixa clara a separa\u00e7\u00e3o entre a atividade de lan\u00e7ar tributos e de impor penalidades, ao determinar (art. 9o) que \u201ca exig\u00eancia do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio e a aplica\u00e7\u00e3o de penalidade isolada ser\u00e3o formalizados em autos de infra\u00e7\u00e3o ou notifica\u00e7\u00f5es de lan\u00e7amento, distintos para cada tributo ou penalidade, os quais dever\u00e3o estar instru\u00eddos com todos os termos, depoimentos, laudos e demais elementos de prova indispens\u00e1veis \u00e0 comprova\u00e7\u00e3o do il\u00edcito.\u201d<\/span><\/p>\n

    Aquela norma federal estabelece ainda que o auto de infra\u00e7\u00e3o ser\u00e1 lavrado pelo servidor competente e conter\u00e1 obrigatoriamente \u201ca disposi\u00e7\u00e3o legal infringida e a penalidade aplic\u00e1vel\u201d (art. 10, IV). Observe-se que o legislador n\u00e3o determina a imposi\u00e7\u00e3o de penalidade, mas t\u00e3o somente a identifica\u00e7\u00e3o da penalidade aplic\u00e1vel, o que est\u00e1 em perfeita sintonia com a parte final do art. 142, caput do CTN.<\/span><\/p>\n

    Esta exegese fica ainda mais clara no artigo seguinte do Decreto 70.235\/72 (art. 11) o qual prev\u00ea que a notifica\u00e7\u00e3o do lan\u00e7amento deve conter obrigatoriamente o valor do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, o prazo para recolhimento ou impugna\u00e7\u00e3o (inc. II) e a disposi\u00e7\u00e3o legal infringida, se for o caso (inciso III). De novo a express\u00e3o \u201cse for o caso\u201d refor\u00e7a o entendimento de que a exist\u00eancia de uma infra\u00e7\u00e3o legal \u00e9 fato acidental, excepcional, e n\u00e3o da natureza do lan\u00e7amento tribut\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

    Em conclus\u00e3o, a atividade de fiscalizar e exigir tributos n\u00e3o se confunde com a compet\u00eancia para impor penalidades, embora a legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, via de regra, preveja multas tribut\u00e1rias pelo simples inadimplemento temporal. A imposi\u00e7\u00e3o de penalidades, no entanto, embora inclu\u00edda no procedimento de lan\u00e7amento tribut\u00e1rio, por for\u00e7a da parte final do art. 142, caput do CTN, para afigurar-se poss\u00edvel constitucionalmente, somente pode se realizar ao final do procedimento, depois de assegurado ao sujeito passivo, na condi\u00e7\u00e3o de acusado, todos as garantias constitucionais que a ordem jur\u00eddica estabelece. No plano federal, o Decreto 70.235\/72 j\u00e1 admite a exegese aqui sustentada.<\/span><\/p>\n

    \n

    [1] Vale lembrar que direito \u00e0 jurisdi\u00e7\u00e3o n\u00e3o significa apenas direito ao Poder Judici\u00e1rio, conforme j\u00e1 assentou o STF na Senten\u00e7a Estrangeira 5206.<\/span><\/p>\n

    [2] Conven\u00e7\u00e3o Americana de Direitos Humanos, promulgada pelo Brasil atrav\u00e9s do Decreto 678, de 6 de novembro de 1992, art. 8. Toda pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razo\u00e1vel, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apura\u00e7\u00e3o de qualquer acusa\u00e7\u00e3o penal formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obriga\u00e7\u00f5es de natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outra natureza.<\/span><\/p>\n

    [3] CF, art. 5o. LVII – ningu\u00e9m ser\u00e1 considerado culpado at\u00e9 o tr\u00e2nsito em julgado de senten\u00e7a penal condenat\u00f3ria. Conven\u00e7\u00e3o Americana de Direitos Humanos: art. 8.2. Toda pessoa acusada de delito tem direito a que se presuma sua inoc\u00eancia enquanto n\u00e3o se comprove legalmente sua culpa. Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Pol\u00edticos, promulgado pelo Brasil atrav\u00e9s do Decreto 592, de 6 de julho de 1992: Art. 14. Qualquer pessoa acusada de um delito tem direito a que se presuma a sua inoce\u0302ncia ate\u0301 que se prove a sua culpa conforme a lei.<\/span><\/p>\n

    FONTE: Conjur \u2013 Por Helenilson Cunha Pontes<\/strong><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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