{"id":1599,"date":"2019-04-16T11:33:59","date_gmt":"2019-04-16T14:33:59","guid":{"rendered":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=1599"},"modified":"2019-04-16T11:33:59","modified_gmt":"2019-04-16T14:33:59","slug":"reforma-tributaria-a-clausula-petrea-do-federalismo-e-o-stf","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2019\/04\/16\/reforma-tributaria-a-clausula-petrea-do-federalismo-e-o-stf\/","title":{"rendered":"REFORMA TRIBUT\u00c1RIA, A CL\u00c1USULA P\u00c9TREA DO FEDERALISMO E O STF"},"content":{"rendered":"

Cl\u00e1usulas p\u00e9treas s\u00e3o aquelas normas constitucionais para as quais n\u00e3o se admite mudan\u00e7a nem mesmo atrav\u00e9s de emenda constitucional. Na verdade, n\u00e3o ser\u00e1 sequer objeto de delibera\u00e7\u00e3o a proposta de emenda constitucional tendente a aboli-las. N\u00e3o h\u00e1 d\u00favidas de que dentre essas normas protegidas (p\u00e9treas) consta \u201ca forma federativa de Estado\u201d (artigo 60, par\u00e1grafo 4\u00ba, inciso I, CF). A d\u00favida \u00e9 at\u00e9 que ponto as normas referentes ao federalismo fiscal est\u00e3o inseridas nesse item.<\/span><\/p>\n

N\u00e3o se trata de uma quest\u00e3o acaciana, na qual se discute o sexo dos anjos. Isso est\u00e1 no centro de uma das propostas de reforma constitucional que v\u00eam sendo discutidas nesta fase de elabora\u00e7\u00e3o do pr\u00e9-projeto pelo governo federal.<\/span><\/p>\n

Pelo que se l\u00ea na imprensa e nos debates que v\u00eam sendo realizados, tal como o da Aasp em conjunto com o Iasp ocorrido na semana passada, em que tive a honra de compartilhar um painel com os economistas Bernard Appy e Fernando Rezende, este espec\u00edfico ponto vem sendo discutido de forma mais ou menos lateral. O mesmo vem ocorrendo nos encontros semanais do Instituto Brasileiro de Direito Tribut\u00e1rio (IBDT), onde o tema sempre aflora de forma espont\u00e2nea nos debates. Como o assunto divide opini\u00f5es, tentarei apresent\u00e1-lo em linhas gerais.<\/span><\/p>\n

Entende-se por federalismo fiscal a forma atrav\u00e9s da qual s\u00e3o financiados os entes subnacionais de uma federa\u00e7\u00e3o, no nosso caso, estados, munic\u00edpios e Distrito Federal. O nome \u00e9 usual, por\u00e9m algo impreciso, pois, embora seja uma caracter\u00edstica do Estado federal, \u00e9 encontrado em Estados unit\u00e1rios, uma vez que nestes tamb\u00e9m s\u00e3o financiados os entes subnacionais, sejam denominados como regi\u00f5es aut\u00f4nomas na Espanha, sejam regi\u00f5es e prov\u00edncias, como na It\u00e1lia. A imprecis\u00e3o tamb\u00e9m est\u00e1 presente no voc\u00e1bulo fiscal, pois existe a divis\u00e3o das receitas n\u00e3o tribut\u00e1rias, como as dos royalties do petr\u00f3leo e da minera\u00e7\u00e3o, que se caracterizam como federalismo patrimonial. A rigor, o que se consagra no Brasil com o nome de federalismo fiscal seria tecnicamente mais adequado chamar de financiamento dos entes subnacionais ou de federalismo financeiro.<\/span><\/p>\n

Por outro lado, uma das caracter\u00edsticas do Estado federal \u00e9 a autonomia financeira desses entes subnacionais. N\u00e3o se pode imaginar tais entes de pires nas m\u00e3os pedindo verbas para as despesas mais comezinhas do quotidiano. Logo, a estrutura federativa deve prever autonomia financeira para que estados e munic\u00edpios arquem com suas despesas e realizem as pol\u00edticas p\u00fablicas adequadas e necess\u00e1rias para o desenvolvimento da popula\u00e7\u00e3o que se abriga em seu territ\u00f3rio. Uma obra de relevo onde isso \u00e9 analisado est\u00e1 chegando \u00e0s livrarias, atrav\u00e9s da Editora Noeses, denominada Federalismo (s)em ju\u00edzo, organizada pelos professores Misabel Derzi, Heleno Torres e Onofre Batista e por mim.<\/span><\/p>\n

Pois bem, a Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 estabeleceu algumas formas de financiamento desses entes subnacionais: (1) atribuindo a cada qual uma fonte pr\u00f3pria de arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, que \u00e9 usualmente conhecida como compet\u00eancia tribut\u00e1ria; (2) atribuindo ainda um certo rateio do valor arrecadado, a fim de que as bases econ\u00f4micas mais amplas sejam compartilhas com os entes subnacionais, tal como ocorre com o imposto sobre a renda, cuja arrecada\u00e7\u00e3o \u00e9 cerca de 50% compartilhada, de modo redistributivo, com estados, DF e munic\u00edpios, a despeito de a compet\u00eancia tribut\u00e1ria ser da Uni\u00e3o. Existem ainda outros modos pelos quais esse rateio de valores ocorre, por\u00e9m com impactos menores, tais como (3) na arrecada\u00e7\u00e3o das receitas patrimoniais, acima referidas, ou na (4) divis\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o de 25% do ICMS dos estados para com os munic\u00edpios, conhecido como VAF (Valor Adicionado Fiscal), ou ainda (5) no rateio horizontal de ICMS entre os estados de origem e de destino, com a cobran\u00e7a do diferencial de al\u00edquota do ICMS, e (6) no n\u00e3o repasse \u00e0 Uni\u00e3o do Imposto sobre a Renda Retido na Fonte sobre a remunera\u00e7\u00e3o de servidores estaduais e municipais, al\u00e9m de outras formas. Existe mesmo uma esp\u00e9cie de federalismo econ\u00f4mico, que n\u00e3o \u00e9 fiscal, atrav\u00e9s do uso de Fundos de Desenvolvimento do Norte, Nordeste e Centro Oeste (artigo 159, I, \u201cc\u201d, CF).<\/span><\/p>\n

Como visto, consoante as normas constitucionais hoje vigentes sobre federalismo fiscal, cada estado possui compet\u00eancia tribut\u00e1ria (item 1, acima) para dispor e cobrar o ICMS, a despeito de haver uma lei complementar que estabelece as normas gerais (nacionais) acerca da mat\u00e9ria, que \u00e9 a Lei Kandir.<\/span><\/p>\n

E aqui se chega ao ponto central do debate: infringiria a cl\u00e1usula p\u00e9trea acerca da \u201cforma federativa de Estado\u201d a aboli\u00e7\u00e3o do ICMS e a cria\u00e7\u00e3o de um tributo semelhante, sobre a circula\u00e7\u00e3o de bens e servi\u00e7os (denominado IBS, na proposta elaborada pelo CCiF \u2013 Centro de Cidadania Fiscal), nas m\u00e3os da Uni\u00e3o, que dividiria a arrecada\u00e7\u00e3o com os estados? O mesmo se pode perguntar quanto aos munic\u00edpios, relativamente ao ISS.<\/span><\/p>\n

Para alguns eminentes professores de Direito Financeiro e Tribut\u00e1rio, ouvidos informalmente, trata-se de uma aberra\u00e7\u00e3o, pois violar\u00e1 centralmente o pacto federativo e diminuir\u00e1 a autonomia financeira dos estados e munic\u00edpios, pois sem compet\u00eancia tribut\u00e1ria n\u00e3o haver\u00e1 autonomia, e, portanto, a proposta de emenda constitucional seria inconstitucional desde sua origem, neste espec\u00edfico aspecto, e sequer poderia tramitar no Congresso, pois afetaria a \u201cforma federativa de Estado\u201d (artigo 60, par\u00e1grafo 4\u00ba, inciso I, CF).<\/span><\/p>\n

Para outros igualmente destacados docentes de Direito Financeiro e Tribut\u00e1rio, a situa\u00e7\u00e3o \u00e9 diversa, pois entendem que a autonomia n\u00e3o se cinge \u00e0 compet\u00eancia tribut\u00e1ria, uma vez que \u00e9 composta de v\u00e1rias outras fontes de arrecada\u00e7\u00e3o, como mencionado. Tamb\u00e9m em conversas informais, comentam que uma das maiores altera\u00e7\u00f5es de compet\u00eancia tribut\u00e1ria ocorreu quando a Lei Complementar 87\/96, conhecida como Lei Kandir, impediu os estados de cobrar ICMS na exporta\u00e7\u00e3o, o que antes era permitido, n\u00e3o se tendo cogitado de viola\u00e7\u00e3o \u00e0 cl\u00e1usula p\u00e9trea do federalismo. O mesmo ocorreu quando a Emenda Constitucional 3\/93 extinguiu o Imposto sobre Venda a Varejo de Combust\u00edveis (IVVC), que competia aos munic\u00edpios, e o Adicional de Imposto sobre a Renda, que pertencia aos estados. Dizem ainda que basta haver receita para que estados e munic\u00edpios se mantenham aut\u00f4nomos, n\u00e3o sendo necess\u00e1rio que seja decorrente de compet\u00eancia tribut\u00e1ria. Logo, se atribu\u00edda quantidade de recursos para que estados e munic\u00edpios sejam aut\u00f4nomos, ser\u00e1 constitucional a proposta de emenda constitucional neste aspecto.<\/span><\/p>\n

De minha parte, penso que \u00e9 imprescind\u00edvel haver recursos suficientes para que os estados e munic\u00edpios sejam aut\u00f4nomos e que os possam receber e gerenciar sem ter que cumprir condi\u00e7\u00f5es impostas pelo governo central, o qual tamb\u00e9m n\u00e3o pode ter a possibilidade de sua manipula\u00e7\u00e3o, o que tornaria os entes subnacionais subservientes ao poder central \u2014 existem diversas a\u00e7\u00f5es promovidas pelos estados contra a Uni\u00e3o acerca desse aspecto. Isso transformaria os estados e munic\u00edpios em autarquias federais, o que modificaria completamente o federalismo brasileiro, t\u00e3o decantado teoricamente, mas capenga na pr\u00e1tica. N\u00e3o conhe\u00e7o a proposta que vai ser encaminhada, logo, aguardemos o que vir\u00e1 e se tais requisitos estar\u00e3o nela contidos. A promessa \u00e9 de mais federalismo; ocorrer\u00e1?<\/span><\/p>\n

De todo modo, como a judicializa\u00e7\u00e3o do tema ser\u00e1 inevit\u00e1vel, tendo como palco o STF, tenho uma proposta pr\u00e1tica para encaminhar. T\u00e3o logo apresentada a PEC da Reforma Tribut\u00e1ria, qualquer dos \u00f3rg\u00e3os pol\u00edticos legitimados pelo artigo 103, CF, deveria propor uma ADI para discutir este espec\u00edfico tema central ao texto. O STF desde logo decidiria, pois a Constitui\u00e7\u00e3o determina que n\u00e3o pode sequer ser debatida a proposta de emenda constitucional tendente a abolir uma cl\u00e1usula p\u00e9trea, o que torna incab\u00edvel o uso da jurisprud\u00eancia de que n\u00e3o cabe a um Poder se imiscuir nas atividades do outro. Para esse espec\u00edfico aspecto \u00e9 plenamente poss\u00edvel.<\/span><\/p>\n

O STF poderia decidir com agilidade, como j\u00e1 fez em outras ocasi\u00f5es, a fim de previamente desbloquear a pauta do Poder Legislativo, que, assim, poder\u00e1 (ou n\u00e3o) apreciar a mat\u00e9ria sob esse aspecto. E desbloquearia a pauta do Poder Executivo, uma vez que, vedada esta alternativa, outros projetos possam ser gestados e apresentados ao Legislativo, sem esse vi\u00e9s de infring\u00eancia \u00e0s cl\u00e1usulas p\u00e9treas. Ou mesmo ser feita uma \u201creforma tribut\u00e1ria infraconstitucional\u201d, tema que abordei no evento Iasp\/Aasp, e que tratarei em outra coluna.<\/span><\/p>\n

A doutrina que n\u00e3o for adotada pelo STF dever\u00e1 permanecer ativa e atenta, pois a decis\u00e3o judicial n\u00e3o esgota o debate acad\u00eamico, apenas decide o caso concreto. Se a doutrina efetivamente doutrinar, poder\u00e1 exercer o papel de corrigir os desvios que foram adotados, o que \u00e9 pertinente inclusive nesta hip\u00f3tese radical. Quem pensa no imediatismo n\u00e3o planta \u00e1rvores.<\/span><\/p>\n

Quem sabe o Conselho Federal da OAB n\u00e3o prop\u00f5e esta ADI espec\u00edfica, t\u00e3o logo seja apresentada a PEC da Reforma Tribut\u00e1ria, limpando o caminho, tal qual exposto? Penso ser esta uma trilha mais republicana do que as usuais consultas informais efetuadas a alguns ministros do STF, que muitas vezes mais complicam do que solucionam impasses.<\/span><\/p>\n

FONTE: Conjur \u2013 Por Fernando Facury Scaff<\/strong><\/span><\/p>\n

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