É incontroverso que a reforma tributária redesenhou o federalismo brasileiro e impôs a necessidade de uma atuação em rede até então inimaginável pelos estados, Distrito Federal e municípios, habituados a exercer competências dentro dos muros de suas autonomias administrativa, financeira e orçamentária.
Para mitigar a sensível perda de autonomia pelos referidos entes, levanta-se a bandeira do “federalismo cooperativo”, por meio do qual estados, Distrito Federal e municípios exercem a “competência tributária” de forma compartilhada.
Trata-se de postura promissora e com planos de ser efetivada, dentre outros meios, pelo Comitê Gestor, entidade pública sui generis e único local por meio do qual estados, Distrito Federal e municípios, na forma do artigo 156-B, da Constituição, poderão: editar regulamento único e uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do IBS; arrecadar o IBS, efetuar as compensações e distribuir o produto da arrecadação; decidir o contencioso administrativo.
Na exposição de motivos da Lei Complementar nº 227, de 2026, constou que:
Harmonização de procedimentos relativos ao IBS e à CBS
Mas o redesenho do federalismo não ocorreu apenas em relação aos estados, Distrito Federal e municípios. Ao dividir o “IVA” em dois tributos, impôs-se, também, o diálogo institucional com a União. Por esse motivo, a própria legislação trouxe medidas para assegurar a igualdade de tratamento e, principalmente, de entendimentos relativos a esses tributos.
Nesse sentido, o artigo 318 da Lei Complementar nº 214, de 2025, dispõe que o CGIBS, a RFB e a PFN “atuarão com vistas a harmonizar normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos relativos ao IBS e à CBS”. Para efetivar esse comando, o artigo 319 da mesma lei instituiu dois espaços: o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias, composto por representantes da RFB e do CGIBS; e o Fórum de Harmonização das Procuradorias, órgão consultivo do comitê, composto por procuradores da Fazenda Nacional, dos estados e dos municípios.
Já o artigo 323-B da LC nº 214, de 2025 impõe que o CGIBS e a RFB compartilhem entre si os resultados de solução de consulta, a fim de que o contribuinte obtenha uma orientação conjunta, ainda que “tácita”, sendo eventual divergência resolvida pelo Comitê de Harmonização.
A LC nº 227, de 2026 prevê em seu artigo 2º, §1º, II, que o CGIBS deve compartilhar com a RFB e com a PGFN, “[…] de modo cooperativo e recíproco, informações de interesse fiscal e de cobrança relativas ao IBS e à CBS”, cabendo à Diretoria Executiva “promover a interlocução com as administrações tributárias e as Procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com a RFB e com a PGFN” (artigo 27, XXIII).
Por fim, a LC nº 227, de 2026, instituiu a Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS (artigo 323-G da LC nº 214, de 2025), para julgar recurso especial “contra decisão do CGIBS proferida por Câmara Recursal de Julgamento ou por Câmara de Julgamento de primeira instância no rito sumário, ou contra decisão de Câmara, turma de Câmara, turma extraordinária ou turma especial do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), que conferir à legislação comum do IBS e da CBS interpretação do direito divergente da que lhe tenha dado outra decisão desses órgãos de julgamento, com vistas a uniformizar a jurisprudência administrativa em matéria comum aos dois tributos”.
Pulverização do contecioso judicial
Evidente, portanto, que todo o aparato administrativo dos quase 5,6 mil entes federativos será adaptado para permitir a integração entre CBS e IBS.
Diante disso, questiona-se: sendo toda a reforma tributária estruturada para evitar a pulverização do contencioso administrativo, por que manter a pulverização do contencioso judicial?
Como visto, o atual sistema tributário, de acordo com o artigo 145, §3º, da Constituição, deve ser pensado a partir da união de esforços (cooperação) para a concretização do princípio da simplicidade. O Judiciário, como Poder “destinatário” dos contenciosos, não pode ser considerado estranho a essa determinação constitucional, sob pena de se frustrar a devida aplicação dos preceitos materiais da reforma tributária.
Aliás, ressalta-se que a cooperação judiciária é prevista no artigo 67 do Código de Processo Civil, o qual dispõe que “os órgãos do Poder Judiciário, estadual ou federal, especializado ou comum, em todas as instâncias e graus de jurisdição, inclusive aos tribunais superiores, incumbe o dever de recíproca cooperação, por meio de seus magistrados e servidores”.
Subsiste, então, a necessidade de efetivação do federalismo cooperativo também no âmbito judicial, pois um contencioso judicial pulverizado torna inócua toda a tentativa de integração e uniformização administrativa.
Apesar das divergências sobre qual a melhor solução para o contencioso judicial, parte dos que já se debruçaram sobre a questão defendem a impossibilidade de perpetuação da organização judiciária como atualmente posta.
Dualidade de justiças
O motivo já é conhecido: enquanto a competência para julgar causas envolvendo a União (CBS) é da Justiça Federal, a competência para julgar as ações dos estados, Distrito Federal e municípios (IBS) é da Justiça Estadual.
Essa divisão abre a possibilidade de decisões conflitantes sobre o mesmo tema, o que não é novidade no sistema jurídico, pois, exemplificativamente, temos juízes e tribunais federais e estaduais de todos os estados e regiões do Brasil decidindo e interpretando o Código Civil, o Código Tributário, etc.
A princípio, pode-se pensar que a dualidade de “justiças” seria apenas mais uma dessas hipóteses, não fosse o fato de que a reforma tributária sobre o consumo foi pensada para se (tentar) efetivar o princípio da simplicidade. Somado a isso, as regras comuns relativas IBS e CBS incidem sobre a mesma operação.
Destaca-se que já há a prolação de sentenças opostas, relativas ao mesmo tema e ao mesmo contribuinte, proferidas pela Justiça Estadual e Federal. Como noticiado na mídia, enquanto em um mandado de segurança julgado pela Justiça do Distrito Federal declarou-se a impossibilidade de cobrança de IBS nas exportações indiretas, a Justiça Federal entendeu que o mesmo contribuinte deveria pagar a CBS sobre as mesmas operações.
Na contramão da reforma
É inegável que essa situação vai na contramão do ideal da reforma e, por isso, reforça a necessidade de adoção de medida(s) urgente(s) para afastar ou, ao menos, atenuar essas antinomias.
Percorrendo algumas das soluções já pensadas e sistematizadas no último edital de Consulta Prévia nº 05, de 2026, do STF, temos:
A solução “a” enfrenta críticas e resistência por parte dos Judiciários (que perderiam competências e uma parcela considerável das custas arrecadadas) e também das advocacias públicas, habituadas ao exercício de suas atividades junto aos juízes e tribunais locais, conhecedores do contexto e impactos inerentes às ações tributárias.
A solução “b” cria uma divisão de competências aparentemente incompatível com a ainda existente autonomia dos entes federativos e também enfrenta questionamentos quanto às capacidades institucionais dos entes que seriam indicados como litigantes únicos.
A solução “c” não resolve a problemática posta, pois ainda permitiria a prolação de decisões conflitantes como, aliás, ocorreu no caso concreto citado, em que o MS em trâmite na Justiça do DF foi ajuizado apenas contra o Comitê Gestor.
Além disso, demandaria alteração da Constituição, pois nos termos do artigo 156-B, §2º, V, “[…] a representação administrativa e a representação judicial relativos ao imposto serão realizados, no âmbito de suas respectivas competências, pelas […] procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, […], cabendo ao Comitê Gestor a coordenação dessas atividades administrativas com vistas à integração entre os entes federativos”.
A solução esbarra também em uma consequência prática que não pode ser desconsiderada, consistente no fato de que os procuradores atuantes no CGIBS serão cedidos à entidade, a quem competirá arcar com o ônus da cessão (artigo 2º, §1º, XVI e §6º, da LC nº 227, de 2026).
Estar-se-ia, portanto, impondo ao CGIBS a implementação de uma diretoria de procuradorias com dimensões assemelhadas à PFN e, consequentemente, a arcar com uma despesa de pessoal que ainda não se sabe se seria compatível com a parcela da arrecadação destinada à manutenção da entidade.
Criação de Tribunais 4.0
Diante disso, à semelhança da resposta dada por muitos às críticas empreendidas à parte material da reforma tributária, no sentido de que tivemos a reforma “possível”, é preciso, a partir do ordenamento jurídico atual, buscar não a solução perfeita (se é que ela existe), mas, sim, a solução possível para o contencioso judicial.
Uma alternativa inspirada na estrutura do contencioso administrativo e como um desdobramento da solução “a”, apontada acima, seria a criação de “Tribunais” 4.0, destinados apenas a julgar recursos e conferir tratamento uniforme a partir dos instrumentos já previstos, a exemplo do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) e o Incidente de Assunção de Competências (IAC).
Trata-se de solução intermediária que não resolve a prolação de sentenças conflitantes mas mitiga seus efeitos por encurtar o tempo até a uniformização da questão, se comparada às vias atualmente disponíveis e, apesar de sua “definitividade” depender de alteração legislativa, poderia começar a ser experimentada a título cooperativo. Explica-se.
Retomando o exemplo mencionado (decisões opostas da Justiça Federal e do DF) tem-se que cada apelação será julgada por um tribunal diferente que poderá manter ou dirimir a divergência. A solução da controvérsia e fixação de uma tese uniformizadora a ser adotada no âmbito dos dois tribunais somente viria com a análise da questão por um tribunal superior.
Segundo grau especializado
A criação de um “segundo grau especializado” (ou núcleo de segundo grau), por sua vez, permitiria que a divergência fosse dirimida já em segunda instância, mediante, caso temporalmente possível, o julgamento conjunto das apelações, ou, ainda, pela utilização dos institutos de uniformização de tese jurídica (IRDR ou IAC).
Sabe-se que a criação de uma estrutura definitiva dependeria de alteração constitucional e legislativa. Todavia, considerando as alternativas mitigadoras até então disponíveis, temos a possibilidade de, com fundamento na mencionada cooperação judicial, instituir instância virtualizada, mediante instrumentos voluntários de cooperação entre Tribunais estaduais e federais.
Essa medida é possível e tem amparo no artigo 69, §3º, do CPC, o qual dispõe que “o pedido de cooperação judiciária pode ser realizado entre órgãos jurisdicionais de diferentes ramos do Poder Judiciário”.
Sobre o tema, remete-se ao artigo “Núcleos de Justiça 4.0 para questões de CBS e IBS?”, em que as autoras esclarecem que os “Núcleos de apoio são resultado de um ato de cooperação por provocação de órgão da administração judiciária, uma vez que os tribunais os implementam e delimitam as suas competências, […]” e defendem, ao final, que o formato mais adequado seria o de núcleos 4.0 de apoio, disciplinados pela Resolução CNJ nº 398/2021.
As autoras propõem, na linha do que ora também se defende, a criação de “um núcleo 4.0 intertribunais” para uniformizar os entendimentos referentes aos aspectos comuns da CBS e do IBS.
Do ponto de vista pragmático e em “inovação” à proposta das autoras do artigo mencionado, tem-se que a instituição voluntária e cooperativa de um núcleo 4.0 “de segundo grau”, mitiga parte das críticas e pode atenuar a resistência apresentada à “Justiça 4.0”, pois permite que as causas sejam originariamente julgadas pelos Juízes Federais ou Estaduais (a quem seriam destinadas as custas iniciais e de instrução do processo) inseridos no contexto fático das questões jurídicas discutidas, mediante análise exauriente a partir da atuação das procuradorias em seus respectivos “locais de atuação” e à luz de suas competências.
Cooperação entre tribunais
A cooperação judiciária entre os tribunais e, também, por iniciativa das partes, seria fator decisivo para o mapeamento e a célere identificação de entendimentos conflitantes para fins de instauração eficiente do IRDR ou do IAC, por exemplo.
Assim, a criação de “Intertribunais 4.0” pode se revelar como uma saída “imperfeita”, mas possível, para experimentar a aplicação do modelo e, também, mitigar a perpetuação de decisões conflitantes relativas ao mesmo tema e ao mesmo contribuinte, sem, contudo, desnaturar as competências dos órgãos judiciais e procuradorias. Além disso, não implicaria na criação de uma estrutura nova para abarcar toda discussão relativa ao IBS e CBS, gerando um custo logístico menor para implementação.
A via proposta, longe de figurar como uma solução pronta e autoaplicável, figuraria como primeiro passo para a tentativa de uniformização e exigiria, sobretudo, atuação integrada também por parte das Procuradorias Municipais, Estaduais e da Fazenda Nacional, para fins de identificação das ações e respectivas decisões conflitantes, como forma de viabilizar, em tempo hábil, a pretendida uniformização.
A medida não suprime a possibilidade de decisões conflitantes e atos instrutórios em duplicidade sobre o mesmo fato. Igualmente não atenua o ônus já imposto ao contribuinte relativo à necessidade de ajuizamento de duas ações para discutir o mesmo tema. Porém, considerando que o sistema já está parametrizado dessa forma, sem pretensão de mudança a médio prazo, pode representar, como dito, uma “porta de entrada” voluntária e menos brusca para a atuação interfederativa e experimentação de modelos de núcleos 4.0 capazes de preservar (ao menos em parte) as competências constitucionais das estruturas envolvidas.
Por fim, independente da solução “possível” a ser encontrada, reitera-se a necessidade de se definir, o quanto antes, o caminho para que o federalismo cooperativo permeie não só o poder executivo e o contencioso administrativo, mas, também e principalmente, a discussão judicial sobre IBS e CBS, a fim de que o modelo de simplificação constitucionalmente pensado não seja frustrado no âmbito do Judiciário.
FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR PRISCILLA DE SIQUEIRA GOMES