{"id":7474,"date":"2020-03-18T13:51:53","date_gmt":"2020-03-18T16:51:53","guid":{"rendered":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=7474"},"modified":"2020-03-18T13:51:53","modified_gmt":"2020-03-18T16:51:53","slug":"o-principio-da-proporcionalidade-nas-taxas-na-visao-do-stf","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2020\/03\/18\/o-principio-da-proporcionalidade-nas-taxas-na-visao-do-stf\/","title":{"rendered":"O PRINC\u00cdPIO DA PROPORCIONALIDADE NAS TAXAS NA VIS\u00c3O DO STF"},"content":{"rendered":"

A Constitui\u00e7\u00e3o Federal (art. 145, II) autoriza a Uni\u00e3o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic\u00edpios a institu\u00edrem taxas, em raz\u00e3o do exerc\u00edcio do poder de pol\u00edcia ou pela utiliza\u00e7\u00e3o, efetiva ou potencial, de servi\u00e7os p\u00fablicos espec\u00edficos e divis\u00edveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposi\u00e7\u00e3o. Quanto \u00e0 base de c\u00e1lculo das taxas, a Constitui\u00e7\u00e3o apenas veda ao legislador a ado\u00e7\u00e3o da mesma pr\u00f3pria dos impostos (art. 145, par\u00e1g. 2\u00ba).<\/span><\/p>\n

Na pr\u00e1tica, o Supremo Tribunal Federal \u00e9 flex\u00edvel na interpreta\u00e7\u00e3o desta veda\u00e7\u00e3o constitucional na medida em que pro\u00edbe apenas que haja integral identidade entre a base de c\u00e1lculo da taxa e a do imposto, admitindo que a taxa possa adotar um ou mais elementos da base de c\u00e1lculo pr\u00f3pria de determinado imposto, entendimento que est\u00e1 consolidado na S\u00famula Vinculante 29: \u201c \u00e9 constitucional a ado\u00e7\u00e3o, no c\u00e1lculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de c\u00e1lculo pr\u00f3pria de determinado imposto, desde que n\u00e3o haja integral identidade entre uma base e outra\u201d.<\/span><\/p>\n

No desafio hermen\u00eautico de estabelecer uma baliza para a base de c\u00e1lculo das taxas, o Supremo Tribunal Federal construiu uma consolidada jurisprud\u00eancia utilizando a proporcionalidade entre o custo da atividade estatal e valor da taxa como crit\u00e9rio balizador da base de c\u00e1lculo poss\u00edvel de ser eleita pelo legislador ordin\u00e1rio para este tributo. Exige a Corte a presen\u00e7a de uma \u201cpropor\u00e7\u00e3o razo\u00e1vel\u201d entre o custo da atividade estatal (do servi\u00e7o p\u00fablico ou do poder de pol\u00edcia) e a taxa cobrada do contribuinte. Este crit\u00e9rio jurisprudencial foi adotado em in\u00fameros precedentes jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal.<\/span><\/p>\n

Na Quest\u00e3o de Ordem da Medida Cautelar da A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade 2.551, relatada pelo Ministro Celso de Mello, assentou o Plen\u00e1rio do Supremo Tribunal Federal que \u201ca taxa, enquanto contrapresta\u00e7\u00e3o a uma atividade do Poder P\u00fablico, n\u00e3o pode superar a rela\u00e7\u00e3o de razo\u00e1vel equival\u00eancia que deve existir entre o custo real da atividade estatal referida ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada contribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes \u00e0s al\u00edquotas e \u00e0 base de c\u00e1lculo fixados em lei. Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o custo do servi\u00e7o prestado ou posto \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o do contribuinte, dando causa, assim, a uma situa\u00e7\u00e3o de onerosidade excessiva, que descaracterize essa rela\u00e7\u00e3o de equival\u00eancia, entre os fatores referidos (o custo real do servi\u00e7o, de um lado, e o valor exigido do contribuinte, de outro) configurar-se-\u00e1, ent\u00e3o, quanto a esta modalidade de tributo, hip\u00f3tese de ofensa \u00e0 cl\u00e1usula vedat\u00f3ria inscrita no art. 150, IV da Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica\u201d, a saber, a proibi\u00e7\u00e3o de institui\u00e7\u00e3o de tributo com efeito de confisco.<\/span><\/p>\n

Neste julgamento, a Corte tamb\u00e9m reconheceu a positividade do princ\u00edpio da proporcionalidade como limite jur\u00eddico \u00e0 edi\u00e7\u00e3o de leis tribut\u00e1rias apoiadas em crit\u00e9rios arbitr\u00e1rios, assentando que \u201co Estado n\u00e3o pode legislar abusivamente. A atividade legislativa est\u00e1 necessariamente sujeita \u00e0 r\u00edgida observ\u00e2ncia de diretriz fundamental que, encontrando suporte te\u00f3rico no princ\u00edpio da proporcionalidade, veda os excessos normativos e as prescri\u00e7\u00f5es irrazo\u00e1veis do Poder P\u00fablico. O princ\u00edpio da proporcionalidade, nesse contexto, acha-se vocacionado a inibir e a neutralizar os abusos do Poder P\u00fablico no exerc\u00edcio de suas fun\u00e7\u00f5es, qualificando-se como par\u00e2metro de aferi\u00e7\u00e3o da pr\u00f3pria constitucionalidade material dos atos estatais. A prerrogativa institucional de tributar, que o ordenamento positivo reconhece ao Estado, n\u00e3o lhe outorga o poder de suprimir (ou de inviabilizar) direitos de car\u00e1ter fundamental constitucionalmente assegurados ao contribuinte. \u00c9 que este disp\u00f5e, nos termos da pr\u00f3pria Carta Pol\u00edtica, de um sistema de prote\u00e7\u00e3o destinado a ampar\u00e1-lo contra eventuais excessos cometidos pelo poder tributante ou, ainda, contra exig\u00eancias irrazo\u00e1veis veiculadas em diplomas normativos editados pelo Estado.\u201d<\/span><\/p>\n

O crit\u00e9rio da propor\u00e7\u00e3o razo\u00e1vel entre o valor da taxa e o custo da atividade estatal que d\u00e1 fundamento \u00e0 institui\u00e7\u00e3o da taxa tamb\u00e9m foi adotado pelo Plen\u00e1rio do Supremo Tribunal Federal por ocasi\u00e3o do julgamento do RE 838.284-SC[1], relatado pelo Ministro Dias Toffoli, onde se discutiu a constitucionalidade da taxa para emiss\u00e3o de Anota\u00e7\u00e3o de Responsabilidade T\u00e9cnica \u2013 ART, cobrada pelos Conselhos Regionais de Engenharia, Arquitetura e Agronomia em raz\u00e3o do exerc\u00edcio do poder de pol\u00edcia desempenhado por estas autarquias.<\/span><\/p>\n

Na ocasi\u00e3o, o Tribunal, por unanimidade de votos e nos termos do voto do Ministro relator, fixou tese nos seguintes termos: \u201cN\u00e3o viola a legalidade tribut\u00e1ria a lei que, prescrevendo o teto, possibilita ao ato normativo infralegal fixar o valor de taxa em propor\u00e7\u00e3o razo\u00e1vel com os custos da atua\u00e7\u00e3o estatal, valor esse que n\u00e3o pode ser atualizado por ato do pr\u00f3prio conselho de fiscaliza\u00e7\u00e3o em percentual superior aos \u00edndices de corre\u00e7\u00e3o monet\u00e1ria legalmente previstos.\u201d<\/span><\/p>\n

A rela\u00e7\u00e3o de proporcionalidade entre o n\u00edvel da taxa e as caracter\u00edsticas da atividade do contribuinte tamb\u00e9m \u00e9 elemento importante para verificar a compatibilidade constitucional das taxas, especialmente quando fundadas no poder de pol\u00edcia. Este foi o fundamento adotado pelo Plen\u00e1rio do Supremo Tribunal Federal para reconhecer a constitucionalidade da Lei 10.165\/2000 que instituiu a Taxa de Controle e Fiscaliza\u00e7\u00e3o Ambiental \u2013 TCFA, quando do julgamento do RE 416.601.[2]<\/span><\/p>\n

Entendeu a Corte, com esteio no voto do Relator, Ministro Carlos Velloso, \u201cque se o valor da taxa varia segundo o tamanho do estabelecimento a fiscalizar, o que implica maior ou menor trabalho por parte do Poder P\u00fablico, maior ou menor exerc\u00edcio do poder de pol\u00edcia, \u00e9 mais do que razo\u00e1vel afirmar que acompanha de perto o custo da fiscaliza\u00e7\u00e3o que constitui sua hip\u00f3tese de incid\u00eancia, com atendimento em consequ\u00eancia, na medida do humanamente poss\u00edvel, dos princ\u00edpios da proporcionalidade e da retributividade.\u201d<\/span><\/p>\n

Registre-se que a aus\u00eancia de rela\u00e7\u00e3o de proporcionalidade entre o valor da taxa e as caracter\u00edsticas dos contribuintes a ela obrigados foi um dos fundamentos adotados pelo Plen\u00e1rio do Supremo Tribunal Federal no bojo da A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade 2.178-8[3], relatada pelo Ministro Ilmar Galv\u00e3o, para pronunciar a inconstitucionalidade da Taxa de Fiscaliza\u00e7\u00e3o Ambiental, institu\u00edda pela Lei 9.960\/2001.<\/span><\/p>\n

A varia\u00e7\u00e3o da taxa segundo certas caracter\u00edsticas da atividade do contribuinte tamb\u00e9m foi validada pelo Plen\u00e1rio do Supremo Tribunal Federal por ocasi\u00e3o do julgamento do RE 177.835-1-PE[4], relatado pelo Ministro Carlos Velloso, onde o Tribunal atestou a constitucionalidade da taxa de fiscaliza\u00e7\u00e3o do mercado de t\u00edtulos e valores mobili\u00e1rios, institu\u00edda pela Lei 7.490\/89, cobrada pela Comiss\u00e3o de Valores Mobili\u00e1rios \u2013 CVM e que variava segundo o patrim\u00f4nio l\u00edquido dos contribuintes submetidos ao poder de pol\u00edcia desta autarquia federal.<\/span><\/p>\n

Em julgado recente, o Plen\u00e1rio do Supremo Tribunal Federal, analisando a A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade 6.211-AP[5], relatada pelo Ministro Marco Aurelio, mais uma vez a Corte ratificou a aplicabilidade dos princ\u00edpios da proporcionalidade e da razoabilidade no dimensionamento do fato gerador das taxas de pol\u00edcia \u00e0 luz do custo do servi\u00e7o que justificou a sua institui\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Tratava-se de analisar a constitucionalidade da Taxa de Controle, Acompanhamento e Fiscaliza\u00e7\u00e3o das Atividades de Explora\u00e7\u00e3o e Aproveitamento de Recursos H\u00eddricos \u2013 TFRH institu\u00edda pelo Estado do Amap\u00e1. A Corte, vencido o Ministro Edson Fachin, pronunciou a inconstitucionalidade deste tributo sob o fundamento de que a taxa possui car\u00e1ter contraprestacional e sinalagm\u00e1tico: atrelando-se \u00e0 execu\u00e7\u00e3o efetiva ou potencial de um servi\u00e7o p\u00fablico espec\u00edfico e divis\u00edvel ou ao exerc\u00edcio regular do poder de pol\u00edcia, isto \u00e9, o valor do tributo deve refletir, nos limites do razo\u00e1vel, o custeio da atividade estatal de que decorre.<\/span><\/p>\n

No caso sob an\u00e1lise, o Colegiado observou que a estimativa de arrecada\u00e7\u00e3o anual com a cobran\u00e7a do tributo alcan\u00e7aria quase dez vezes o or\u00e7amento destinado \u00e0 Secretaria de Estado do Meio Ambiente, \u00f3rg\u00e3o incumbido de prestar o servi\u00e7o que fundamentou legalmente a institui\u00e7\u00e3o do tributo, a evidenciar a ofensa ao princ\u00edpio da proporcionalidade.<\/span><\/p>\n

A Corte ainda assentou o car\u00e1ter eminente arrecadat\u00f3rio do tributo e o desvio de finalidade do valor arrecadado tendo em vista a circunst\u00e2ncia de que legalmente setenta por cento da receita auferida seria destinada \u00e0 conta \u00fanica do Tesouro estadual, o que configuraria manifesta ofensa ao princ\u00edpio da razoabilidade. Outrossim, descaracterizada a correspond\u00eancia entre o custo real da atua\u00e7\u00e3o estatal e o valor exigido do sujeito passivo da obriga\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, o tributo passa a ter efeito de confisco, vedado pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal (art. 150, IV).<\/span><\/p>\n

Este precedente sinaliza que os entes tributantes instituidores de taxas t\u00eam o dever jur\u00eddico de demonstrar a) a efetiva aplica\u00e7\u00e3o do recurso auferido com a taxa no custeio da despesa p\u00fablica especial que a justificou e b) a rela\u00e7\u00e3o de proporcionalidade ou equival\u00eancia razo\u00e1vel entre o valor a ser arrecadado com a taxa e a dimens\u00e3o objetiva, ainda de forma aproximada, desta despesa. A aus\u00eancia de vincula\u00e7\u00e3o legal do recurso, total ou parcial, \u00e0 despesa espec\u00edfica \u00e9 um indicador da falta de preenchimento dos requisitos constitucionais para a validade do tributo. No caso julgado, a pr\u00f3pria lei instituidora da taxa deixa manifesta a desvincula\u00e7\u00e3o entre a receita arrecadada com a taxa e a aplica\u00e7\u00e3o deste recurso na atividade (finalidade) que motivou a cria\u00e7\u00e3o do tributo, e que validaria a compet\u00eancia do ente tributante.<\/span><\/p>\n

A Jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal exige a aplica\u00e7\u00e3o do recurso no custeio da atividade estatal especial que justifica a institui\u00e7\u00e3o da taxa, no entanto n\u00e3o estabelece crit\u00e9rios seguros para o controle jurisprudencial desta exig\u00eancia. Basta a previs\u00e3o legal da aplica\u00e7\u00e3o do recurso na lei instituidora ou na lei or\u00e7ament\u00e1ria? Este controle \u00e9 din\u00e2mico e permanente? N\u00e3o aplicado o recurso no custeio da despesa especial, resta configurada a inconstitucionalidade e o consequente direito \u00e0 repeti\u00e7\u00e3o do ind\u00e9bito pelo contribuinte? \u00c9 necess\u00e1ria a vincula\u00e7\u00e3o legal do recurso ou admite-se a prova objetiva pelo Estado da aplica\u00e7\u00e3o do recurso na finalidade justificadora da taxa, independentemente de expressa previs\u00e3o legal neste sentido? N\u00e3o seria mais seguro juridicamente exigir-se a vincula\u00e7\u00e3o do recurso arrecadado pela taxa a um fundo p\u00fablico especial destinado a custear a atividade justificadora da taxa, com todos os controles jur\u00eddicos e cont\u00e1beis impostos aos fundos p\u00fablicos? Assim, importantes aspectos do controle jurisdicional objetivo do crit\u00e9rio da vincula\u00e7\u00e3o dos recursos das taxas \u00e0 especial despesa p\u00fablica que justificou a sua institui\u00e7\u00e3o ainda pendem de melhor defini\u00e7\u00e3o pelo Tribunal.<\/span><\/p>\n

O car\u00e1ter sinalagm\u00e1tico das taxas traduz-se na premissa da cobertura dos custos da a\u00e7\u00e3o estatal especial que presidiu a sua cobran\u00e7a. Neste sentido, a proporcionalidade \u00e9 o ve\u00edculo jur\u00eddico que permite o controle das escolhas estatais no exerc\u00edcio desta especial compet\u00eancia tribut\u00e1ria. O tributo n\u00e3o deve superar o custo da a\u00e7\u00e3o estatal, concretizando, assim, as exig\u00eancias normativas do princ\u00edpio da proporcionalidade.<\/span><\/p>\n

A necessidade do sinalagma entre o tributo cobrado e o custo da a\u00e7\u00e3o estatal repousa na natureza jur\u00eddica da taxa, enquanto tributo que nasce de uma especial atua\u00e7\u00e3o estatal provocada, i.e., causada pelo contribuinte, o que a teoria jur\u00eddica denomina de teoria da equival\u00eancia. Anote-se a exig\u00eancia de equival\u00eancia e n\u00e3o de benef\u00edcio ao contribuinte tendo em vista a circunst\u00e2ncia de que nem sempre a a\u00e7\u00e3o estatal requerida ir\u00e1 gerar um benef\u00edcio ou uma utilidade ao contribuinte.<\/span><\/p>\n

Embora s\u00f3lida em muitos aspectos, a Jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal ainda n\u00e3o resta clara quanto \u00e0 possibilidade constitucional de ado\u00e7\u00e3o de bases de c\u00e1lculo para as taxas que n\u00e3o est\u00e3o diretamente ligadas ao custo da a\u00e7\u00e3o estatal, mas, pelo contr\u00e1rio, s\u00e3o expl\u00edcitas manifesta\u00e7\u00f5es de capacidade contributiva, como ocorre com as taxas em valores monet\u00e1rios fixos incidentes sobre (que tem como base de c\u00e1lculo) o volume das opera\u00e7\u00f5es mercantis realizadas pelo contribuinte.<\/span><\/p>\n

Admitida a premissa j\u00e1 assentada pela Jurisprud\u00eancia do Tribunal segundo a qual as taxas exigem uma rela\u00e7\u00e3o de proporcionalidade entre o \u00f4nus imposto ao contribuinte e o custo da atividade estatal, a rigor, seriam inconstitucionais as taxas que tenham como base de c\u00e1lculo um valor monet\u00e1rio fixo incidente sobre o volume das opera\u00e7\u00f5es realizadas pelo contribuinte, j\u00e1 que este valor, em princ\u00edpio, n\u00e3o guarda qualquer conex\u00e3o com a a\u00e7\u00e3o estatal que justifica a institui\u00e7\u00e3o da taxa. Embora n\u00e3o tenha como base de c\u00e1lculo o pre\u00e7o da opera\u00e7\u00e3o mercantil (o que seria manifestamente inconstitucional em face do art. 145, par\u00e1g. 2\u00ba da Constitui\u00e7\u00e3o Federal), taxas que tomem como base de c\u00e1lculo o volume do neg\u00f3cio jur\u00eddico podem afastar-se, em princ\u00edpio, do nexo de rela\u00e7\u00e3o proporcional que devem guardar com o custo da atividade estatal.<\/span><\/p>\n

Neste sentido, o limite do custo da atividade estatal, como crit\u00e9rio que traduz a proporcionalidade na institui\u00e7\u00e3o das taxas, pode contemplar duas dimens\u00f5es de limites ao legislador: uma de car\u00e1ter global, no sentido de que o valor total arrecadado pelo Estado n\u00e3o deve manifestamente superar o custo global da a\u00e7\u00e3o estatal; e outra de car\u00e1ter individual, a exigir que um contribuinte n\u00e3o possa sofrer uma onerosidade excessiva que considere as opera\u00e7\u00f5es por ele praticadas desconectadas do efetivo custo da a\u00e7\u00e3o estatal.<\/span><\/p>\n

A admissibilidade do volume das opera\u00e7\u00f5es como base de c\u00e1lculo das taxas de servi\u00e7o ou de pol\u00edcia ainda exigiria a fixa\u00e7\u00e3o de limites m\u00ednimo e m\u00e1ximo, tal como o Tribunal j\u00e1 assentou em longo debate acerca das taxas judici\u00e1rias. N\u00e3o parece compat\u00edvel com o princ\u00edpio da proporcionalidade a institui\u00e7\u00e3o de taxas sobre o volume das opera\u00e7\u00f5es sem o estabelecimento de limites m\u00e1ximos e m\u00ednimos de incid\u00eancia impostos aos contribuintes.<\/span><\/p>\n

A an\u00e1lise da Jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal permite concluir que a proporcionalidade e razoabilidade constituem importantes princ\u00edpios-par\u00e2metros, filtros normativos, utilizados pela Corte para aferir a constitucionalidade do exerc\u00edcio da compet\u00eancia tribut\u00e1ria para institui\u00e7\u00e3o de taxas pelo legislador ordin\u00e1rio, embora aspectos importantes do tema ainda precisem ser mais seguramente definidos pelo Tribunal.<\/span><\/p>\n

_________________________________________________________________<\/span><\/p>\n

[1] DJe 22\/09\/2017.<\/span><\/p>\n

[2] DJ de 30\/09\/2005, p. 5.<\/span><\/p>\n

[3] DJ de 12\/05\/2000, p. 19.<\/span><\/p>\n

[4] DJ de 25\/05\/2001, p. 20.<\/span><\/p>\n

[5] Informativo STF 962, de 2 a 6 de dezembro de 2019.<\/span><\/p>\n

FONTE: Conjur – Por Helenilson Cunha Pontes<\/strong><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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