{"id":65587,"date":"2026-07-23T10:04:45","date_gmt":"2026-07-23T13:04:45","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=65587"},"modified":"2026-07-23T10:04:45","modified_gmt":"2026-07-23T13:04:45","slug":"politica-fiscal-x-politica-energetica-inconstitucionalidade-do-imposto-seletivo-sobre-o-gas-natural","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/07\/23\/politica-fiscal-x-politica-energetica-inconstitucionalidade-do-imposto-seletivo-sobre-o-gas-natural\/","title":{"rendered":"POL\u00cdTICA FISCAL \u00d7 POL\u00cdTICA ENERG\u00c9TICA: INCONSTITUCIONALIDADE DO IMPOSTO SELETIVO SOBRE O G\u00c1S NATURAL"},"content":{"rendered":"

A regulamenta\u00e7\u00e3o da reforma tribut\u00e1ria do consumo aproxima-se de um ponto sens\u00edvel. Para que o Imposto Seletivo (IS) seja cobrado a partir de 1\u00ba de janeiro de 2027, a lei ordin\u00e1ria que fixar\u00e1 suas al\u00edquotas precisa ser publicada at\u00e9 o fim de setembro deste ano, por for\u00e7a das anterioridades de exerc\u00edcio e nonagesimal. O governo ainda n\u00e3o encaminhou o texto ao Congresso, e projetos de lei complementar disputam os contornos do tributo, em momento crucial para a inova\u00e7\u00e3o trazida pela EC 132\/23.<\/span><\/p>\n

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Sustenta-se aqui que a incid\u00eancia sobre o g\u00e1s natural \u00e9, hoje, inconstitucional por n\u00e3o cumprir os requisitos de valida\u00e7\u00e3o constitucional desse tributo regulat\u00f3rio, previstos especialmente, mas n\u00e3o apenas, no artigo 153, VIII, da CRFB\/88. O argumento desdobra-se em tr\u00eas planos: o g\u00e1s n\u00e3o ostenta a nocividade que a materialidade do IS pressup\u00f5e; a exa\u00e7\u00e3o n\u00e3o passa no teste da finalidade; e a premissa de nocividade \u00e9 contradita pela valora\u00e7\u00e3o que o pr\u00f3prio legislador, em sede setorial, fez do g\u00e1s como vetor da transi\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Materialidade do IS exige nocividade qualificada<\/strong><\/span><\/p>\n

O IS n\u00e3o alcan\u00e7a quaisquer bens, mas apenas os prejudiciais \u00e0 sa\u00fade ou ao meio ambiente (artigo 153, VIII, da CRFB\/88). As palavras inseridas na Constitui\u00e7\u00e3o pelo constituinte derivado delimitam o espa\u00e7o normativo v\u00e1lido de incid\u00eancia e, portanto, a materialidade desse tributo. Dela decorre que a validade da exa\u00e7\u00e3o pressup\u00f5e nocividade qualificada e demonstr\u00e1vel \u2014 um nexo entre o bem tributado e o dano que se pretende inibir. Ausente esse nexo, o tributo perde a natureza regulat\u00f3ria do IS e passa a operar como imposto sobre o consumo disfar\u00e7ado, invadindo o campo do IBS e da CBS.<\/span><\/p>\n

A incid\u00eancia do IS com fundamento ambiental mede-se, ainda, pelo princ\u00edpio do poluidor-pagador, que reclama v\u00ednculo, ainda que mediato, entre a atividade onerada e o dano a internalizar. Como a incid\u00eancia n\u00e3o se constr\u00f3i sobre atividade poluidora, mas sobre a mera extra\u00e7\u00e3o de um bem cuja mol\u00e9cula \u00e9, em si, menos intensiva em carbono, falta o fundamento que aquele princ\u00edpio forneceria.<\/span><\/p>\n

Conv\u00e9m, ainda, distinguir a lesividade do bem da lesividade do processo extrativo. O IS foi concebido para incidir sobre bens em si prejudiciais \u2014 n\u00e3o sobre processos cujos impactos j\u00e1 se acham internalizados por instrumentos pr\u00f3prios, como royalties, participa\u00e7\u00f5es especiais, licenciamento e compensa\u00e7\u00f5es ambientais. Onde o bem n\u00e3o \u00e9 inerentemente nocivo, a incid\u00eancia fundada apenas na lesividade do processo tamb\u00e9m desnatura a materialidade constitucional do tributo.<\/span><\/p>\n

G\u00e1s natural \u00e9 vetor da transi\u00e7\u00e3o, n\u00e3o bem que se queira desestimular<\/strong><\/span><\/p>\n

A falta desse nexo, no caso do g\u00e1s, decorre da posi\u00e7\u00e3o que o combust\u00edvel ocupa na transi\u00e7\u00e3o energ\u00e9tica. O g\u00e1s natural \u00e9 o f\u00f3ssil de menor intensidade de carbono, vers\u00e1til e capaz de deslocar da matriz fontes mais poluentes \u2014 o carv\u00e3o e os derivados de petr\u00f3leo. \u00c9 pe\u00e7a fundamental e reconhecida do esfor\u00e7o de descarboniza\u00e7\u00e3o e da reindustrializa\u00e7\u00e3o do pa\u00eds, e ocupa participa\u00e7\u00e3o ainda modesta na matriz nacional (cerca de 9,6% em 2024, ante 13,5% uma d\u00e9cada antes), muito aqu\u00e9m da m\u00e9dia mundial \u2014 contraste que informa a agenda de expans\u00e3o do setor, da qual o Novo Mercado de G\u00e1s (Lei n\u00ba 14.134\/2021) \u00e9 o marco\u00a0<\/span><\/a>[1]<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

Transi\u00e7\u00e3o energ\u00e9tica n\u00e3o se confunde com a supress\u00e3o imediata e indistinta dos hidrocarbonetos. Em um pa\u00eds de matriz relativamente limpa, a substitui\u00e7\u00e3o de fontes deve preservar seguran\u00e7a energ\u00e9tica e competitividade, sob pena de a pol\u00edtica ambiental converter-se em obst\u00e1culo \u00e0 pr\u00f3pria descarboniza\u00e7\u00e3o\u00a0<\/span><\/a>[2]<\/strong><\/a>. Nesse sentido, segundo dados da Empresa de Pesquisa Energ\u00e9tica, a extra\u00e7\u00e3o de petr\u00f3leo responderia por cerca de 1% das emiss\u00f5es nacionais de gases de efeito estufa \u2014 o que enfraquece qualquer presun\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica de lesividade suficiente para justificar tratamento seletivo agravado.<\/span><\/p>\n

Mas o decisivo \u00e9 que o pr\u00f3prio Estado brasileiro trata o g\u00e1s como fonte de energia a fomentar, e o faz por lei. A Lei n\u00ba 14.134\/2021 reestruturou o mercado para ampliar oferta e competi\u00e7\u00e3o; a Lei n\u00ba 14.993\/2024 \u2014 editada quando a autoriza\u00e7\u00e3o constitucional do IS j\u00e1 integrava a Constitui\u00e7\u00e3o \u2014 instituiu programa nacional de descarboniza\u00e7\u00e3o do produtor de g\u00e1s; e a Lei n\u00ba 10.438\/2002 arrola o g\u00e1s entre as fontes cuja competitividade a Conta de Desenvolvimento Energ\u00e9tico deve promover. O mesmo Congresso que autorizou o IS sobre bens prejudiciais ao meio ambiente tratou o g\u00e1s, meses depois, como ve\u00edculo da descarboniza\u00e7\u00e3o. Onerar-lhe a extra\u00e7\u00e3o sob a rubrica de bem nocivo inverte a l\u00f3gica do instrumento e coloca a pol\u00edtica tribut\u00e1ria em rota de colis\u00e3o com a pol\u00edtica setorial\u00a0<\/span><\/a>[3]<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

Teste em tr\u00eas eixos: compet\u00eancia, forma e finalidade<\/strong><\/span><\/p>\n

Assentadas a materialidade e a fun\u00e7\u00e3o do g\u00e1s, cabe submeter a incid\u00eancia a um teste de validade. Prefere-se falar em tributa\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria a falar em extrafiscalidade: a express\u00e3o aproxima a medida fiscal da interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico e permite um controle final\u00edstico mais rigoroso. Sob essa perspectiva, o IS \u00e9 \u2014 ou deveria ser \u2014 instrumento de regula\u00e7\u00e3o pela via tribut\u00e1ria, e como tal h\u00e1 de ser aferido.<\/span><\/p>\n

Prop\u00f5e-se submet\u00ea-lo a um controle em tr\u00eas dimens\u00f5es, aplic\u00e1vel a toda tributa\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria, cuja premissa \u00e9 que tais medidas, por constitu\u00edrem interven\u00e7\u00e3o sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico, submetem-se n\u00e3o s\u00f3 ao Direito Tribut\u00e1rio cl\u00e1ssico, mas tamb\u00e9m aos freios do Direito Constitucional Econ\u00f4mico \u2014 a proibi\u00e7\u00e3o do arb\u00edtrio e a do excesso. S\u00e3o elas: a compet\u00eancia (dupla aptid\u00e3o para instituir a esp\u00e9cie e para perseguir a finalidade regulat\u00f3ria); a forma (observ\u00e2ncia do artigo 150 \u2014 legalidade, irretroatividade, anterioridades); e a finalidade, a mais decisiva, que reclama idoneidade do fim (um bem efetivamente nocivo e um resultado regulat\u00f3rio afer\u00edvel) e razoabilidade da medida (adequa\u00e7\u00e3o, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito)\u00a0<\/span><\/a>[4]<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

Aplicado o teste, compet\u00eancia e forma n\u00e3o se afiguram como obst\u00e1culo. A compet\u00eancia existe: a Uni\u00e3o det\u00e9m o poder de instituir o imposto (artigo 153, VIII) e o dever de defesa do meio ambiente (artigos 23, VI, e 225). Quanto \u00e0 forma, como a lei ordin\u00e1ria que fixar\u00e1 as al\u00edquotas ainda n\u00e3o foi editada, n\u00e3o h\u00e1, a rigor, requisito formal j\u00e1 cumprido ou descumprido. Todavia, caber\u00e1 a ela observar as anterioridades de exerc\u00edcio e nonagesimal, que o Supremo Tribunal Federal tem exigido mesmo dos tributos de acentuado car\u00e1ter extrafiscal. \u00c9 no eixo da finalidade que a incid\u00eancia sobre o g\u00e1s sucumbe\u00a0<\/span><\/a>[5]<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

Por que a incid\u00eancia n\u00e3o sobrevive ao teste da finalidade<\/strong><\/span><\/p>\n

O teste da proporcionalidade decomp\u00f5e-se em tr\u00eas exames \u2014 adequa\u00e7\u00e3o, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito \u2014, e a incid\u00eancia sobre o g\u00e1s n\u00e3o passa em nenhum deles. Falta-lhe adequa\u00e7\u00e3o, porque onerar a extra\u00e7\u00e3o de um combust\u00edvel de transi\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 meio apto a promover o fim ambiental \u2014 antes o contraria, ao encarecer o vetor que desloca da matriz fontes mais poluentes. Falta-lhe necessidade, porque a materialidade \u00e9 estrutural e de demanda inel\u00e1stica: a exa\u00e7\u00e3o n\u00e3o desestimula conduta alguma, apenas arrecada. E falta-lhe proporcionalidade em sentido estrito, porque, ausente o nexo de nocividade, remanesce t\u00e3o s\u00f3 a restri\u00e7\u00e3o \u00e0 livre iniciativa e \u00e0 igualdade tribut\u00e1ria, sem finalidade constitucional que a compense.<\/span><\/p>\n

A estrutura da exa\u00e7\u00e3o denuncia a sua real natureza. A tributa\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria leg\u00edtima \u00e9 autof\u00e1gica: quanto mais bem-sucedida em desestimular a conduta nociva, menos arrecada. Um tributo que se sabe perp\u00e9tuo desde a origem encerra contradi\u00e7\u00e3o nos pr\u00f3prios termos: se n\u00e3o h\u00e1 horizonte em que deixe de arrecadar, \u00e9 porque arrecadar sempre foi o seu prop\u00f3sito. O teto reduzido de 0,25% e a incid\u00eancia na extra\u00e7\u00e3o independentemente da destina\u00e7\u00e3o \u2014 inclusive nas exporta\u00e7\u00f5es\u00a0<\/span><\/a>[6]<\/strong><\/a>\u00a0\u2014 refor\u00e7am a leitura. \u00c9 o que se pode designar por insinceridade normativa: um imposto sobre o consumo travestido de tributo ambiental.<\/span><\/p>\n

A literatura sobre os\u00a0sin taxes<\/em>\u00a0\u2014 equivalente funcional do IS \u2014 confirma empiricamente o diagn\u00f3stico e permite aferir, ponto a ponto, porque a incid\u00eancia sobre o g\u00e1s est\u00e1 fadada a fracassar como tributo indutor. Os estudos identificam tr\u00eas condi\u00e7\u00f5es sob as quais essas exa\u00e7\u00f5es efetivamente reduzem o consumo e melhoram indicadores de sa\u00fade ou ambientais: (1) que incidam sobre bens genuinamente nocivos; (2) que a demanda pelo bem seja el\u00e1stica, de sorte que o encarecimento se traduza em queda mensur\u00e1vel de consumo; (3) e que partam de al\u00edquotas suficientemente altas para produzir esse efeito. A mesma literatura adverte, em sentido inverso, para o risco de esses tributos degenerarem em mero instrumento de arrecada\u00e7\u00e3o \u2014 sobretudo quando o er\u00e1rio passa a depender da sua receita\u00a0<\/span><\/a>[7]<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

Confrontado com esse referencial, o IS sobre o g\u00e1s falha nas tr\u00eas condi\u00e7\u00f5es. N\u00e3o incide sobre bem genuinamente nocivo, mas sobre o combust\u00edvel f\u00f3ssil de menor intensidade de carbono, reconhecido como vetor da transi\u00e7\u00e3o. N\u00e3o recai sobre demanda el\u00e1stica, mas sobre extra\u00e7\u00e3o estrutural e inel\u00e1stica \u2014 o produtor n\u00e3o deixa de extrair, e o gravame apenas se propaga pela cadeia, sem a queda de consumo que legitimaria a indu\u00e7\u00e3o. E n\u00e3o parte de al\u00edquota apta a desestimular, mas de um teto de 0,25% cuja fun\u00e7\u00e3o, coerente com a base inel\u00e1stica, \u00e9 arrecadar de modo est\u00e1vel. Re\u00fane, assim, os tra\u00e7os da captura arrecadat\u00f3ria e nenhum dos pressupostos do \u00eaxito indutor. N\u00e3o por acaso, os regimes de tributa\u00e7\u00e3o do carbono bem-sucedidos \u2014 da Su\u00e9cia, pioneira em 1991, \u00e0 Uni\u00e3o Europeia \u2014 gravam a emiss\u00e3o mensurada, e n\u00e3o a extra\u00e7\u00e3o gen\u00e9rica de um insumo, admitindo tratamento mais favor\u00e1vel \u00e0s fontes de menor intensidade de carbono, categoria em que o g\u00e1s se situa.<\/span><\/p>\n

Obje\u00e7\u00e3o da defer\u00eancia ao legislador e por que ela n\u00e3o se sustenta<\/strong><\/span><\/p>\n

A obje\u00e7\u00e3o mais s\u00e9ria aos argumentos aqui expostos \u00e9 seria a seguinte: \u00a0o ju\u00edzo sobre a nocividade de um bem pertenceria \u00e0 margem de conforma\u00e7\u00e3o do legislador, cuja prognose reclamaria defer\u00eancia no controle de constitucionalidade. Essa obje\u00e7\u00e3o seria decisiva se a premissa de nocividade encontrasse, no ordenamento, algum apoio \u2014 o que n\u00e3o ocorre, pois, como demonstrado, os fatos caminham em sentido oposto ao da tributa\u00e7\u00e3o do g\u00e1s pelo IS. Mas n\u00e3o s\u00f3. O pr\u00f3prio legislador \u2014 n\u00e3o o int\u00e9rprete, nem o setor regulado \u2014 j\u00e1 formulou, em sede setorial, ju\u00edzo de sentido contr\u00e1rio, e as leis do Novo Mercado de G\u00e1s, da descarboniza\u00e7\u00e3o e da Conta de Desenvolvimento Energ\u00e9tico permanecem em vigor. N\u00e3o h\u00e1, pois, sucess\u00e3o de leis, em que a valora\u00e7\u00e3o posterior sobrepuja a anterior, mas coexist\u00eancia. Logo, o conflito n\u00e3o \u00e9 entre a lei tribut\u00e1ria e a opini\u00e3o do int\u00e9rprete, mas entre a prognose fiscal e a prognose setorial, ambas do pr\u00f3prio legislador.<\/span><\/p>\n

Nesse embate entre prognoses, h\u00e1 raz\u00e3o para reconhecer primazia \u00e0 valora\u00e7\u00e3o setorial. Como assinala Marcus Abraham, o Direito Tribut\u00e1rio \u00e9 um direito de sobreposi\u00e7\u00e3o: n\u00e3o cria os institutos, conceitos e formas de que se vale, mas os colhe de outros ramos do Direito, sobrepondo a eles a norma de incid\u00eancia (artigos 109 e 110, do CTN)\u00a0<\/span><\/a>[8]<\/strong><\/a>. Sendo assim, quando o IS grava um bem como prejudicial ao meio ambiente, a nocividade n\u00e3o \u00e9 qualidade que a lei tribut\u00e1ria institua por conta pr\u00f3pria: \u00e9 conceito que ela toma de empr\u00e9stimo da disciplina regulat\u00f3ria setorial da energia, a qual cabe, primariamente, definir o que \u00e9 nocivo e o que \u00e9 vetor de transi\u00e7\u00e3o. Se o tributo se sobrep\u00f5e a um conceito que n\u00e3o lhe pertence, n\u00e3o pode contrari\u00e1-lo ao apropriar-se dele \u2014 sob pena de redefinir, para fins arrecadat\u00f3rios, um ju\u00edzo que o ordenamento confiou a outro ramo. A defer\u00eancia ao legislador, de resto, n\u00e3o alcan\u00e7a a premissa que ele pr\u00f3prio desmente. \u00c9 dizer: valora\u00e7\u00e3o que se contradiz n\u00e3o \u00e9 margem de conforma\u00e7\u00e3o, mas arb\u00edtrio, que o Direito Constitucional Econ\u00f4mico interdita \u2014 e a sua queda arrasta consigo o teste de adequa\u00e7\u00e3o, sem o qual n\u00e3o h\u00e1 valida\u00e7\u00e3o constitucional poss\u00edvel para um tributo de natureza regulat\u00f3ria.<\/span><\/p>\n

Conclus\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

Em resumo, a compet\u00eancia para tributar a extra\u00e7\u00e3o mineral existe; o v\u00edcio n\u00e3o est\u00e1 na compet\u00eancia, mas na finalidade com que ela \u00e9 exercida. Pelas raz\u00f5es acima expostas \u2014 a aus\u00eancia da nocividade que a materialidade do IS pressup\u00f5e, o fracasso no teste da finalidade e a contradi\u00e7\u00e3o entre a valora\u00e7\u00e3o fiscal e a setorial, ambas do pr\u00f3prio legislador \u2014, a incid\u00eancia do IS sobre a extra\u00e7\u00e3o de g\u00e1s natural n\u00e3o sobrevive ao controle de constitucionalidade. Um Estado que, por lei, faz do g\u00e1s natural vetor da transi\u00e7\u00e3o energ\u00e9tica n\u00e3o pode, validamente, sob a mesma Constitui\u00e7\u00e3o, tribut\u00e1-lo como se pretendesse desestimular a sua produ\u00e7\u00e3o. Enquanto subsistir esse descompasso f\u00e1tico e legal, a incid\u00eancia ser\u00e1 inconstitucional.\u00a0<\/span><\/p>\n

_________________________________<\/p>\n

<\/a>[1]<\/strong><\/a>\u00a0ENERGY INSTITUTE. Statistical Review of World Energy 2025. Londres, 2025; EMPRESA DE PESQUISA ENERG\u00c9TICA (EPE). Balan\u00e7o Energ\u00e9tico Nacional 2025: ano-base 2024. Rio de Janeiro, 2025.<\/span><\/p>\n

<\/a>[2]<\/strong><\/a>\u00a0EMPRESA DE PESQUISA ENERG\u00c9TICA (EPE). Relev\u00e2ncia do setor de petr\u00f3leo e g\u00e1s natural para a transi\u00e7\u00e3o energ\u00e9tica. Rio de Janeiro, 2024.<\/span><\/p>\n

<\/a>[3]<\/strong><\/a>\u00a0Lei n\u00ba 14.993\/2024 (Programa Nacional de Descarboniza\u00e7\u00e3o do Produtor e Importador de G\u00e1s Natural e de Incentivo ao Biometano) e Lei n\u00ba 10.438\/2002, art. 13.<\/span><\/p>\n

<\/a>[4]<\/strong><\/a>\u00a0Sobre o modelo de controle em tr\u00eas dimens\u00f5es \u2014 compet\u00eancia, forma e finalidade \u2014, seja consentido remeter a BARBOSA, Marcus Vinicius. Tributa\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria ambiental: possibilidades e limites.\u00a0Revista F\u00f3rum de Direito Tribut\u00e1rio \u2013 RFDT<\/em>, Belo Horizonte, ano 17, n. 101, p. 145-178, set.\/out. 2019.<\/span><\/p>\n

<\/a>[5]<\/strong><\/a>\u00a0STF, ARE 914.045-RG\/MG (Tema 856), Rel. Min. Edson Fachin, e S\u00famulas 70, 323 e 547; STF, ADI 4.661-MC, Rel. Min. Marco Aur\u00e9lio (anterioridade nonagesimal ao IPI, a despeito da extrafiscalidade); STF, RE 656.089\/MG, Rel. Min. Dias Toffoli (diferencia\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas condicionada \u00e0 proporcionalidade, \u00e0 razoabilidade e \u00e0 veda\u00e7\u00e3o do excesso).<\/span><\/p>\n

<\/a>[6]<\/strong><\/a>\u00a0Na extra\u00e7\u00e3o de bens minerais, a Constitui\u00e7\u00e3o determina a incid\u00eancia do IS \u201cindependentemente da destina\u00e7\u00e3o\u201d (art. 153, \u00a76\u00ba, VII, da CRFB\/88). Coerente com isso, o Executivo vetou o art. 413, I, da LC n\u00ba 214\/2025, que afastaria a incid\u00eancia sobre as exporta\u00e7\u00f5es de bens minerais \u2014 que s\u00e3o, assim, gravadas ao contr\u00e1rio das demais hip\u00f3teses do imposto. O teto de 0,25% consta do art. 422, \u00a72\u00ba.<\/span><\/p>\n

<\/a>[7]<\/strong><\/a>\u00a0MIRACOLO, Aurelio; SOPHIEA, Marisa; MILLS, Mackenzie; KANAVOS, Panos. Sin taxes and their effect on consumption, revenue generation and health improvement: a systematic literature review in Latin America.\u00a0Health Policy and Planning<\/em>, v. 36, n. 5, p. 790-810, 2021; e VASQUES, S\u00e9rgio.\u00a0Os impostos do pecado: o \u00e1lcool, o tabaco, o jogo e o fisco<\/em>. Coimbra: Almedina, 1999.<\/span><\/p>\n

<\/a>[8]<\/strong><\/a>\u00a0ABRAHAM, Marcus.\u00a0Curso de Direito Tribut\u00e1rio Brasileiro<\/em>. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO\u00a0 – POR MARCUS VINICIUS BARBOSA<\/strong><\/span><\/p>\n

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