{"id":63603,"date":"2026-06-01T09:31:16","date_gmt":"2026-06-01T12:31:16","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=63603"},"modified":"2026-06-01T09:34:18","modified_gmt":"2026-06-01T12:34:18","slug":"quem-decide-depressa-manda-em-quem-decide-devagar","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/06\/01\/quem-decide-depressa-manda-em-quem-decide-devagar\/","title":{"rendered":"QUEM DECIDE DEPRESSA MANDA EM QUEM DECIDE DEVAGAR"},"content":{"rendered":"

O qu\u00f3rum cumulativo do Comit\u00ea Gestor do IBS protege o federalismo, mas, ao imobilizar estados e munic\u00edpios, entrega \u00e0 Uni\u00e3o a vantagem na coordena\u00e7\u00e3o com a CBS. A tese exige percorrer um paradoxo. A reforma tribut\u00e1ria do consumo foi discutida desde a redemocratiza\u00e7\u00e3o e anunciada como urgente por governos de todos os matizes; ainda assim, atravessou d\u00e9cadas sem sair do lugar at\u00e9 que, entre 2023 e 2026, tr\u00eas normas em sequ\u00eancia a destravaram.<\/span><\/p>\n

O contraste entre o longo imobilismo e a rapidez do desfecho pede explica\u00e7\u00e3o. A teoria dos atores com poder de veto, devida a George Tsebelis\u00a0[1]<\/a>, a oferece com not\u00e1vel economia e, ao mesmo tempo, acende um alerta sobre o desenho do Comit\u00ea Gestor do IBS.<\/span><\/p>\n

Por que a reforma ficou d\u00e9cadas travada<\/strong><\/span><\/p>\n

Um ator com poder de veto \u00e9 aquele cujo consentimento \u00e9 necess\u00e1rio para que o\u00a0status quo<\/em>\u00a0mude. A tributa\u00e7\u00e3o do consumo no Brasil era, por esse crit\u00e9rio, uma hip\u00f3tese de bloqueio t\u00edpica de manual. O arranjo do ICMS e do ISS distribu\u00eda o poder de tributar entre a Uni\u00e3o, 26 estados, o Distrito Federal e milhares de munic\u00edpios, e cada ente se comportava visando o veto a qualquer mudan\u00e7a que amea\u00e7asse sua arrecada\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

A diverg\u00eancia entre eles era estrutural: estados produtores e consumidores tinham interesses opostos quanto \u00e0 tributa\u00e7\u00e3o na origem ou no destino; entes ricos e pobres divergiam quanto \u00e0 partilha. Some-se a exig\u00eancia de emenda constitucional (qu\u00f3rum qualificado, dois turnos em cada Casa) e o resultado \u00e9 o que a teoria prev\u00ea: nenhuma proposta reunia o consentimento de todos os atores indispens\u00e1veis. D\u00e9cadas de imobilismo n\u00e3o foram acaso nem falta de vontade pol\u00edtica; foram a consequ\u00eancia previs\u00edvel de um desenho que distribu\u00edra o veto at\u00e9 tornar a mudan\u00e7a quase imposs\u00edvel.<\/span><\/p>\n

A reforma foi aprovada por uma t\u00e9cnica de desenho. A Emenda Constitucional 132\/2023\u00a0[2]<\/a>\u00a0n\u00e3o a esgotou e sim remeteu uma fatia substancial das defini\u00e7\u00f5es \u00e0 legisla\u00e7\u00e3o complementar, que veio depois com a LC 214\/2025 e a LC 227\/2026\u00a0[3]<\/a>. Adiar as decis\u00f5es mais divisivas reduziu o n\u00famero de pontos sobre os quais era preciso obter acordo imediato e qualificado: adiou-se o conflito para destrav\u00e1-lo no presente. Mas diferir n\u00e3o elimina o conflito, realoca-o. Os atores que a emenda parecia ter superado reapareceram na arena infraconstitucional, onde as defini\u00e7\u00f5es adiadas teriam de ser efetivamente tomadas. E \u00e9 no Comit\u00ea Gestor do IBS que esse retorno se torna vis\u00edvel e permanente.<\/span><\/p>\n

Arena de veto, agora est\u00e1vel e cotidiana<\/strong><\/span><\/p>\n

O IBS \u00e9 tributo de compet\u00eancia compartilhada entre estados, Distrito Federal e munic\u00edpios, e a Constitui\u00e7\u00e3o determina que essas compet\u00eancias sejam exercidas de forma integrada, exclusivamente por meio do Comit\u00ea Gestor. A forma como esse \u00f3rg\u00e3o delibera \u00e9 o que merece aten\u00e7\u00e3o cr\u00edtica.<\/span><\/p>\n

As decis\u00f5es do Conselho Superior sujeitam-se a um qu\u00f3rum cumulativo: exige-se, quanto aos estados e ao Distrito Federal, a maioria absoluta dos representantes e o voto de representantes que correspondam a mais da metade da popula\u00e7\u00e3o do pa\u00eds; e, quanto aos munic\u00edpios e ao Distrito Federal, a maioria absoluta dos representantes. Lido pela teoria dos atores com poder de veto, esse desenho institucionaliza, de modo permanente, uma arena de veto rec\u00edproco. Cada bloco de entes \u00e9 um ator coletivo cujo consentimento \u00e9 necess\u00e1rio para deliberar, e a trava populacional acrescenta, dentro do bloco estadual, um segundo ponto de veto.<\/span><\/p>\n

A reforma, que no plano constitucional\u00a0removeu<\/em>\u00a0atores com poder de veto \u2014 substituiu o emaranhado do ICMS e do ISS por um tributo \u00fanico \u2014, no plano institucional os\u00a0reinstalou<\/em>, agora de forma est\u00e1vel e cotidiana, dentro do \u00f3rg\u00e3o encarregado de administrar esse tributo. E n\u00e3o se trata de constru\u00e7\u00e3o meramente te\u00f3rica: a instala\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio comit\u00ea foi travada por um impasse entre as entidades municipalistas quanto \u00e0 escolha da bancada dos munic\u00edpios, que por meses impediu a formaliza\u00e7\u00e3o da representa\u00e7\u00e3o municipal no Conselho Superior. Um arranjo desenhado com muitos pontos de veto produz, com naturalidade, o seu pr\u00f3prio travamento e, no caso, o produziu logo na largada.<\/span><\/p>\n

Custo invis\u00edvel: vantagem da Uni\u00e3o na coordena\u00e7\u00e3o com a CBS<\/strong><\/span><\/p>\n

H\u00e1, por\u00e9m, um efeito desse desenho que costuma passar despercebido e que \u00e9, talvez, o mais relevante. O IBS n\u00e3o opera sozinho: \u00e9 a metade subnacional de um IVA dual, incide sobre a mesma base da CBS e precisa funcionar de forma sim\u00e9trica a ela. Regulamento, creditamento, regimes espec\u00edficos: tudo isso tem de ser harmonizado entre os dois tributos, e o regulamento conjunto CBS\/IBS, editado pela Receita Federal e pelo Comit\u00ea Gestor, \u00e9 a prova de que essa coordena\u00e7\u00e3o \u00e9 permanente, n\u00e3o eventual.<\/span><\/p>\n

Ocorre que os dois lados dessa mesa t\u00eam capacidades de decis\u00e3o radicalmente assim\u00e9tricas. A CBS \u00e9 administrada exclusivamente pela Receita Federal: estrutura unit\u00e1ria, hier\u00e1rquica, sem qu\u00f3rum qualificado, sem bloco a convencer. Decide depressa. O IBS depende de um colegiado que precisa vencer, a cada delibera\u00e7\u00e3o, a dupla trava do qu\u00f3rum cumulativo. Decide devagar, quando decide.<\/span><\/p>\n

A consequ\u00eancia \u00e9 uma assimetria que nenhuma das duas leis enuncia, mas que o desenho produz. Numa coordena\u00e7\u00e3o entre um ente \u00e1gil e um ente lento, \u00e9 o \u00e1gil que pauta. A Uni\u00e3o chega \u00e0 mesa com posi\u00e7\u00e3o j\u00e1 formada e capacidade de mant\u00ea-la; estados e munic\u00edpios chegam ainda negociando entre si, sob o risco permanente de n\u00e3o fechar acordo a tempo. O qu\u00f3rum cumulativo, concebido para impedir que um bloco federativo se imponha sobre o outro\u00a0dentro<\/em>\u00a0do comit\u00ea, acaba produzindo,\u00a0fora<\/em>\u00a0dele, exatamente o que pretendia evitar: a preval\u00eancia da Uni\u00e3o sobre os demais. A rigidez que protege estados e munic\u00edpios uns dos outros \u00e9 a mesma que os enfraquece diante de Bras\u00edlia.<\/span><\/p>\n

Problema n\u00e3o \u00e9 o comit\u00ea, \u00e9 a calibragem<\/strong><\/span><\/p>\n

Conv\u00e9m ser preciso sobre o que se est\u00e1 e o que n\u00e3o se est\u00e1 afirmando. O Comit\u00ea Gestor n\u00e3o \u00e9 um erro de concep\u00e7\u00e3o: um tributo compartilhado precisa de uma inst\u00e2ncia de coordena\u00e7\u00e3o, e a paridade entre estados e munic\u00edpios responde a uma exig\u00eancia federativa leg\u00edtima.<\/span><\/p>\n

A reserva \u00e9 de calibragem. O comit\u00ea acumula duas fun\u00e7\u00f5es de natureza distinta. Uma \u00e9 de garantia: proteger cada bloco federativo contra a imposi\u00e7\u00e3o do outro, e aqui a rigidez do qu\u00f3rum se justifica. A outra \u00e9 distributiva e conjuntural: editar e revisar o regulamento do IBS, uniformizar interpreta\u00e7\u00f5es, decidir o contencioso, responder com agilidade \u00e0 Receita Federal na harmoniza\u00e7\u00e3o com a CBS. Para essa segunda fun\u00e7\u00e3o, o que se exige \u00e9 capacidade de resposta: decis\u00f5es frequentes, tempestivas, revis\u00e1veis.<\/span><\/p>\n

A LC 227\/2026 estendeu, sem distin\u00e7\u00e3o, a mesma estrutura de veto rec\u00edproco \u00e0s duas fun\u00e7\u00f5es. O arranjo que protege a posi\u00e7\u00e3o de cada bloco tamb\u00e9m emperra a produ\u00e7\u00e3o \u00e1gil das incont\u00e1veis decis\u00f5es t\u00e9cnicas que a administra\u00e7\u00e3o do IBS exigir\u00e1 e, ao emperr\u00e1-la, transfere poder real para quem n\u00e3o enfrenta esse emperramento. Um desenho calibrado distinguiria: qu\u00f3rum qualificado para o que toca o n\u00facleo federativo, regimes mais \u00e1geis para a massa de decis\u00f5es que n\u00e3o redistribui poder entre os blocos e apenas precisa ser tomada a tempo.<\/span><\/p>\n

A corre\u00e7\u00e3o n\u00e3o depende de nova emenda constitucional: o qu\u00f3rum est\u00e1 na Constitui\u00e7\u00e3o, mas a distin\u00e7\u00e3o entre mat\u00e9rias de garantia e mat\u00e9rias conjunturais pode ser constru\u00edda no regimento interno do comit\u00ea. O Comit\u00ea Gestor \u00e9 um arranjo, em rodagem inicial, sem precedente no federalismo brasileiro. O seu funcionamento dir\u00e1 se a fragmenta\u00e7\u00e3o do poder, ali prevista, foi calibrada no n\u00edvel adequado ou apenas mudou de andar.<\/span><\/p>\n

__________________________________________________________<\/p>\n

[1]<\/a>\u00a0TSEBELIS, George. Atores com poder de veto: como funcionam as institui\u00e7\u00f5es pol\u00edticas. Rio de Janeiro: FGV, 2009. A teoria sustenta que, quanto maior o n\u00famero de atores com poder de veto e a dist\u00e2ncia entre suas posi\u00e7\u00f5es, menor a possibilidade de alterar o\u00a0status quo<\/em>.<\/span><\/p>\n

[2]<\/a>\u00a0BRASIL. Emenda Constitucional n\u00ba 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tribut\u00e1rio Nacional. Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/a>.<\/span><\/p>\n

[3]<\/a>\u00a0BRASIL. Lei Complementar n\u00ba 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (IBS), a Contribui\u00e7\u00e3o Social sobre Bens e Servi\u00e7os (CBS) e cria o Comit\u00ea Gestor do IBS. Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/a>. Lei Complementar n\u00ba 227, de 2026, que disp\u00f5e sobre a estrutura e o funcionamento do Comit\u00ea Gestor do IBS. Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/a>.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO \u2013 POR NAT\u00c1LIA FARIA DE SOUZA<\/strong><\/span><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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