{"id":5703,"date":"2019-11-28T10:43:54","date_gmt":"2019-11-28T13:43:54","guid":{"rendered":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=5703"},"modified":"2019-11-28T10:43:54","modified_gmt":"2019-11-28T13:43:54","slug":"pecs-retiram-foco-do-direito-financeiro-constitucional-da-reducao-da-desigualdade","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2019\/11\/28\/pecs-retiram-foco-do-direito-financeiro-constitucional-da-reducao-da-desigualdade\/","title":{"rendered":"PECS RETIRAM FOCO DO DIREITO FINANCEIRO CONSTITUCIONAL DA REDU\u00c7\u00c3O DA DESIGUALDADE"},"content":{"rendered":"

No in\u00edcio do m\u00eas de novembro, o governo enviou ao Congresso Nacional um pacote de medidas econ\u00f4micas que integram o Plano Mais Brasil e que pretendem transformar o Estado brasileiro. Est\u00e3o inclu\u00eddas a PEC 187\/2019, denominada de PEC dos Fundos P\u00fablicos; a PEC 186\/2019, batizada de PEC da Emerg\u00eancia Fiscal; e a PEC 188\/2019, chamada de PEC do Pacto Federativo. Entre as mudan\u00e7as propostas, destacam-se as seguintes:<\/span><\/p>\n

1) Extin\u00e7\u00e3o dos fundos p\u00fablicos que n\u00e3o forem ratificados e exig\u00eancia de lei complementar para cria\u00e7\u00e3o de novos;<\/span><\/p>\n

2) Altera\u00e7\u00f5es diversas nas despesas com pessoal, a exemplo da redu\u00e7\u00e3o tempor\u00e1ria da jornada de trabalho dos servidores, com altera\u00e7\u00e3o proporcional dos subs\u00eddios e vencimentos, suspens\u00f5es da progress\u00e3o e promo\u00e7\u00e3o funcional e de outros atos que impliquem aumento de despesas;<\/span><\/p>\n

3) Institui\u00e7\u00e3o de um Conselho Fiscal da Rep\u00fablica para coordena\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica fiscal e preserva\u00e7\u00e3o da sustentabilidade financeira;<\/span><\/p>\n

4) Extin\u00e7\u00e3o dos munic\u00edpios de at\u00e9 cinco mil habitantes que n\u00e3o comprovem sustentabilidade financeira;<\/span><\/p>\n

5) Substitui\u00e7\u00e3o do plano plurianual por um or\u00e7amento plurianual;<\/span><\/p>\n

6) Altera\u00e7\u00f5es nos or\u00e7amentos m\u00ednimos de sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o: os entes podem considerar o excedente ao m\u00ednimo da educa\u00e7\u00e3o para fins do atendimento do gasto m\u00ednimo da sa\u00fade, e vice-versa;<\/span><\/p>\n

7) Limita\u00e7\u00f5es \u00e0 possibilidade de endividamento dos entes subnacionais com apoio da Uni\u00e3o;<\/span><\/p>\n

8) Restri\u00e7\u00e3o a novos benef\u00edcios ou incentivos de natureza tribut\u00e1ria, de modo a conserv\u00e1-los em patamar inferior a 2% do PIB, bem como reavalia\u00e7\u00e3o dos incentivos ou benef\u00edcios a cada quatro anos;<\/span><\/p>\n

9) Mecanismos de estabiliza\u00e7\u00e3o e ajuste fiscal relacionados ao descumprimento da regra de ouro: possibilidade de que o Congresso autorize, no momento da aprova\u00e7\u00e3o da lei or\u00e7ament\u00e1ria ou no curso do exerc\u00edcio, o descumprimento da regra de ouro (realiza\u00e7\u00e3o de opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito em montante superior \u00e0s despesas de capital), hip\u00f3tese em que passa a ser vedada uma s\u00e9rie de medidas de aumento de despesas com pessoal, seja por concess\u00e3o de vantagem, aumento ou reajuste de sal\u00e1rios, seja por cria\u00e7\u00e3o de cargos, novas contrata\u00e7\u00f5es, seja por cria\u00e7\u00e3o ou majora\u00e7\u00e3o de aux\u00edlios, aumento de benef\u00edcios. Na mesma hip\u00f3tese fica vedada a cria\u00e7\u00e3o de despesa obrigat\u00f3ria e a ado\u00e7\u00e3o de medida que implique reajuste de despesa obrigat\u00f3ria, bem como a concess\u00e3o ou amplia\u00e7\u00e3o de incentivo ou benef\u00edcio de natureza tribut\u00e1ria. Na mesma situa\u00e7\u00e3o, fica tamb\u00e9m vedada a corre\u00e7\u00e3o pela infla\u00e7\u00e3o permitida pelo \u201cteto de gastos\u201d (novo regime fiscal) recentemente aprovado;<\/span><\/p>\n

10) Submiss\u00e3o do cumprimento de decis\u00f5es judiciais que impliquem despesa, em face de suficiente previs\u00e3o de dota\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria;<\/span><\/p>\n

11) Constitucionaliza\u00e7\u00e3o do contingenciamento de despesas quando houver risco ao cumprimento das metas fiscais; e<\/span><\/p>\n

12) Exig\u00eancia de observ\u00e2ncia, na promo\u00e7\u00e3o dos direitos sociais, do equil\u00edbrio fiscal intergeracional.<\/span><\/p>\n

O primeiro dos itens mencionados (revis\u00e3o dos fundos) est\u00e1 naturalmente na PEC dos Fundos P\u00fablicos. As demais altera\u00e7\u00f5es est\u00e3o divididas entre as duas outras PECs, sendo que grande parte das mudan\u00e7as propostas pela PEC da Emerg\u00eancia tamb\u00e9m est\u00e3o na PEC do Pacto Federativo. H\u00e1 uma estrat\u00e9gia pol\u00edtica para o envio de ambas concomitantemente, j\u00e1 que, inicialmente, a ideia do governo \u00e9 aprovar a PEC Emergencial (ainda no corrente ano de 2019). Ou seja, de um conjunto de medidas para controle do gasto p\u00fablico, grande objetivo das propostas, algumas s\u00e3o consideradas emergenciais, de modo a \u201cabrir espa\u00e7o or\u00e7ament\u00e1rio\u201d j\u00e1 no pr\u00f3ximo ano.<\/span><\/p>\n

Analisando mais detidamente a PEC da emerg\u00eancia fiscal, nota-se que referida proposta anuncia em seu pre\u00e2mbulo altera\u00e7\u00f5es tanto no texto permanente quanto no Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias. Embora seja emergencial, a proposta disp\u00f5e n\u00e3o apenas sobre medidas transit\u00f3rias, mas trata de \u201cmedidas permanentes\u201d, ambas voltadas ao\u201ccontrole do crescimento das despesas obrigat\u00f3rias e de reequil\u00edbrio fiscal\u201d.<\/span><\/p>\n

\u00c9 simb\u00f3lico que as medidas emergenciais, com pretens\u00e3o de aprova\u00e7\u00e3o express, promovam altera\u00e7\u00f5es t\u00e3o profundas na Constitui\u00e7\u00e3o Financeira, incluindo o artigo 37 (que trata da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica) e o cap\u00edtulo das finan\u00e7as p\u00fablicas e do or\u00e7amento (veja aqui e aqui). O alegado contexto de emerg\u00eancia econ\u00f4mica aparece como justificativa plaus\u00edvel para uma transforma\u00e7\u00e3o constitucional profunda e com risco de aprova\u00e7\u00e3o apressada.<\/span><\/p>\n

A justificativa de emerg\u00eancia econ\u00f4mica[1], conforme Giorgio Agamben, Oren Gross, William E. Scheuerman, Leda Paulani e Gilberto Bercovici (ou de emerg\u00eancia fiscal, como denominado pelo governo), a partir da qual s\u00e3o impostas altera\u00e7\u00f5es na Constitui\u00e7\u00e3o, est\u00e1 naturalizada e representa uma \u201cnormaliza\u00e7\u00e3o da exce\u00e7\u00e3o\u201d ou uma \u201cemerg\u00eancia permanente\u201d, como apontam autores em diferentes \u00e2mbitos. Ali\u00e1s, a emerg\u00eancia econ\u00f4mica, ao menos no \u00e2mbito do Direito Financeiro, acompanha a pr\u00f3pria vig\u00eancia da Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988. Nesse sentido, n\u00e3o \u00e9 novidade que medidas fiscais emergenciais sejam inseridas nas \u201cdisposi\u00e7\u00f5es transit\u00f3rias\u201d (ADCT) de forma permanente e promovam transforma\u00e7\u00f5es profundas no texto. S\u00e3o exemplos a desvincula\u00e7\u00e3o das receitas da Uni\u00e3o (DRU) e o novo regime fiscal (teto de gastos).<\/span><\/p>\n

A DRU foi inicialmente inserida no texto constitucional transit\u00f3rio em 1994, como o sugestivo nome de Fundo Social de Emerg\u00eancia e deveria vigorar por apenas dois exerc\u00edcios. Em 1996 transformou-se em Fundo de Estabiliza\u00e7\u00e3o Fiscal, com promessa de durar mais dois anos. A promessa de uma medida emergencial e transit\u00f3ria nunca se cumpriu: nos anos 2000, a medida recebeu o nome de desvincula\u00e7\u00e3o das receitas da Uni\u00e3o (DRU) e vigorar\u00e1 ininterruptamente at\u00e9 2023, depois das seguidas prorroga\u00e7\u00f5es. O objetivo sempre foi o mesmo: desvincular 20% da arrecada\u00e7\u00e3o de impostos e contribui\u00e7\u00f5es visando \u201csanear financeiramente a fazenda\u201d, \u201cmanter a estabilidade\u201d e n\u00e3o comprometer o equil\u00edbrio fiscal das contas p\u00fablicas. A DRU atualmente vigente tem percentual maior (30%), tem menos exce\u00e7\u00f5es e prev\u00ea sua amplia\u00e7\u00e3o para estados e munic\u00edpios (DRE e DRM). O novo regime fiscal ou teto de gastos tamb\u00e9m est\u00e1 previsto no ADCT (inclus\u00e3o da Emenda Constitucional 95\/2016), e vigorar\u00e1 \u201ctransitoriamente\u201d por 20 anos, limitando o crescimento das despesas prim\u00e1rias \u00e0 varia\u00e7\u00e3o do \u00cdndice Nacional de Pre\u00e7os do Consumidor, ou seja, um teto ao crescimento das despesas a partir da infla\u00e7\u00e3o. Destaca-se que n\u00e3o escaparam do teto nem mesmo os or\u00e7amentos m\u00ednimos de sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o, igualmente previstos na Constitui\u00e7\u00e3o e instrumento fundamentais de financiamento de dois dos principais direitos fundamentais.<\/span><\/p>\n

Mas o aspecto emergencial desta PEC (e do conjunto de PECs que integram o Plano Mais Brasil) e das citadas medidas n\u00e3o \u00e9 o \u00fanico ponto em comum entre elas. A extin\u00e7\u00e3o dos fundos \u00e9 um passo a mais em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 extin\u00e7\u00e3o das vincula\u00e7\u00f5es iniciadas pela DRU. As disposi\u00e7\u00f5es de redu\u00e7\u00e3o de despesas da atual PEC (de todos os tipos, inclusive em direitos fundamentais e inclusive decorrentes de decis\u00f5es judiciais) representam um aprofundamento do teto de gastos. H\u00e1 uma paulatina transforma\u00e7\u00e3o constitucional em curso ao longo desses mais de 30 anos de sua vig\u00eancia.<\/span><\/p>\n

A quest\u00e3o n\u00e3o \u00e9 impedir a rediscuss\u00e3o de despesas ou das vincula\u00e7\u00f5es, essenciais em qualquer processo or\u00e7ament\u00e1rio e intr\u00ednsecas ao pr\u00f3prio conflito democr\u00e1tico (veja aqui). N\u00e3o se afasta a premissa de que o gasto p\u00fablico pressup\u00f5e escolhas tr\u00e1gicas.<\/span><\/p>\n

No entanto, ao se elevar ao n\u00edvel constitucional, em nome da emerg\u00eancia, uma s\u00e9rie de normas restritivas de direitos e da capacidade de interven\u00e7\u00e3o do Estado, parece-nos haver uma escolha (tr\u00e1gica) distante daquela feita pelo constituinte origin\u00e1rio. As medidas sugeridas nas PECs representam restri\u00e7\u00f5es dr\u00e1sticas ao Estado Social de Direito pensado pela Constitui\u00e7\u00e3o de 1988. Pouco a pouco (ou nem t\u00e3o pouco assim), imp\u00f5e-se uma reordena\u00e7\u00e3o dos objetivos constitucionais ou, como j\u00e1 foi dito nesta ConJur, d\u00e1-se um salto em dire\u00e7\u00e3o ao Estado m\u00ednimo, contrariamente \u00e0 op\u00e7\u00e3o do constituinte (Lenio Streck) e \u201cdesmantela-se completamente o modelo constitucional\u201d (Fernando Facury Scaff (veja aqui).<\/span><\/p>\n

N\u00e3o se discute a real exist\u00eancia de uma emerg\u00eancia, mas se as mudan\u00e7as cabem dentro do desenho constitucional original (veja aqui) ou quem paga a conta dos ajustes, de efeitos permanentes.<\/span><\/p>\n

A justificativa constante na PEC da emerg\u00eancia aponta explicitamente as reformas realizadas (como a do teto de gastos) como essenciais para se chegar ao realismo fiscal, e se coloca como o \u201csopro da confian\u00e7a da classe produtiva dos investidores para acionar as engrenagens do crescimento econ\u00f4mico\u201d. A PEC representaria assim \u201co passo fundamental para tornar o Brasil de novo um pa\u00eds investment grade, consequentemente, polo de atra\u00e7\u00e3o de investimentos estrangeiros\u201d (justifica\u00e7\u00e3o constante da proposta).<\/span><\/p>\n

Diante de tais justificativas, cumpre questionar: chegaremos ao realismo fiscal a partir de qual realidade material? A situa\u00e7\u00e3o que ora se desenha se enquadra bem nas cr\u00edticas feitas pelo soci\u00f3logo alem\u00e3o Wolfgang Streeck (em Tempo comprado) \u00e0s reformas neoliberais do denominado Estado endividado. Nessa perspectiva, os Estados democr\u00e1ticos se movem entre duas classes: a dos cidad\u00e3os, que buscam fazer valer seus direitos c\u00edvicos, amparados em uma justi\u00e7a social; e a dos credores, que buscam garantir que a cada crise haver\u00e1 prioridade sobre seus interesses em detrimento dos direitos dos cidad\u00e3os, por exemplo, a partir da prioridade do servi\u00e7o da d\u00edvida em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de interesse geral, a partir da busca por estabelecer confian\u00e7a aos mercados (ou seja, uma justi\u00e7a de mercado).<\/span><\/p>\n

As PECs dar\u00e3o o sopro de confian\u00e7a aos credores e pretendem permitir um pa\u00eds investment grade, mas aos cidad\u00e3os restar\u00e1 aguardar pacientemente as promessas constitucionais de 1988. Ser\u00e1 sustent\u00e1vel um crescimento econ\u00f4mico sem redu\u00e7\u00e3o das desigualdades? Essa \u00e9 a disputa central do Direito Financeiro brasileiro contempor\u00e2neo.<\/span><\/p>\n

As novas medidas de emerg\u00eancia, acompanhadas das j\u00e1 consolidas DRU e do novo regime fiscal, abrem caminho para um novo Direito Financeiro, com submiss\u00e3o dos direitos sociais ao equil\u00edbrio fiscal. Esse novo princ\u00edpio poder\u00e1 aparecer explicitamente no par\u00e1grafo \u00fanico do artigo 6\u00ba da Constitui\u00e7\u00e3o, o dispositivo dos direitos sociais. A proposta de introdu\u00e7\u00e3o de um direito ao equil\u00edbrio fiscal parece representar a constitucionaliza\u00e7\u00e3o da reserva do poss\u00edvel, explicitamente restringindo a concretiza\u00e7\u00e3o do artigo 6\u00ba da Constitui\u00e7\u00e3o, sujeitando-o a conjunturas econ\u00f4micas.<\/span><\/p>\n

O prometido Direito Constitucional Financeiro, voltado \u00e0 igualdade, \u00e0 garantia dos direitos fundamentais, ao cumprimento dos objetivos de erradica\u00e7\u00e3o da pobreza e de redu\u00e7\u00e3o das desigualdades sociais vai sendo substitu\u00eddo por um Direito Conjuntural Financeiro, voltado ao atendimento da emerg\u00eancia econ\u00f4mica e que flexibiliza permanentemente a garantia dos direitos fundamentais.<\/span><\/p>\n

Em face de medidas de tamanha transforma\u00e7\u00e3o, por quanto tempo ainda aguardar\u00e3o os originais objetivos fundamentais da Constitui\u00e7\u00e3o? Se \u00e9 que voltar\u00e3o a ser buscados em nosso pa\u00eds.<\/span><\/p>\n

[1] Discuto com maior profundida tal aspecto em SILVEIRA, Francisco Secaf Alves. O estado econ\u00f4mico de emerg\u00eancia e as transforma\u00e7\u00f5es do Direito Financeiro Brasileiro. Belo Horizonte: Editora D\u2019Pl\u00e1cido, 2019.<\/span><\/p>\n

FONTE: Conjur – Por Francisco Secaf Alves Silveira<\/strong><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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