{"id":56655,"date":"2025-10-31T09:50:24","date_gmt":"2025-10-31T12:50:24","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=56655"},"modified":"2025-10-31T09:50:24","modified_gmt":"2025-10-31T12:50:24","slug":"tributacao-deve-acompanhar-a-universalizacao-do-saneamento-basico","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2025\/10\/31\/tributacao-deve-acompanhar-a-universalizacao-do-saneamento-basico\/","title":{"rendered":"TRIBUTA\u00c7\u00c3O DEVE ACOMPANHAR A UNIVERSALIZA\u00c7\u00c3O DO SANEAMENTO B\u00c1SICO"},"content":{"rendered":"

A reforma brasileira dos tributos sobre o consumo foi apresentada como uma aposta na simplicidade e na efici\u00eancia. No setor de saneamento, entretanto, essa aposta \u00e9 atravessada por uma tens\u00e3o estrutural.<\/span><\/p>\n

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De um lado, a diretriz de regionaliza\u00e7\u00e3o consagrada no marco regulat\u00f3rio do setor, que re\u00fane munic\u00edpios deficit\u00e1rios e superavit\u00e1rios em blocos e d\u00e1 sustentabilidade financeira. De outro, a cria\u00e7\u00e3o do Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (IBS) e da Contribui\u00e7\u00e3o sobre Bens e Servi\u00e7os (CBS), tributos n\u00e3o cumulativos que entram em vigor em regime de transi\u00e7\u00e3o e cujas al\u00edquotas podem variar de munic\u00edpio para munic\u00edpio.<\/span><\/p>\n

O resultado \u00e9 o risco de reinser\u00e7\u00e3o de heterogeneidade fiscal em contratos regionalizados e de compress\u00e3o das margens financeiras dos projetos de universaliza\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Regionaliza\u00e7\u00e3o e tributa\u00e7\u00e3o em confronto<\/strong><\/span><\/p>\n

A titularidade dos servi\u00e7os p\u00fablicos de abastecimento de \u00e1gua e esgotamento sanit\u00e1rio \u00e9 dos munic\u00edpios. Essa titularidade garante autonomia para organizar, planejar e delegar a presta\u00e7\u00e3o. No entanto, grande parte dos munic\u00edpios brasileiros n\u00e3o consegue sustentar economicamente a opera\u00e7\u00e3o com receitas pr\u00f3prias.<\/span><\/p>\n

Durante as d\u00e9cadas de 1970 e 1980, o financiamento federal via Plano Nacional de Saneamento (Planasa) compensou essa fragilidade. A cobertura urbana de abastecimento de \u00e1gua saltou de 54,4% para 88,1% e a de esgotamento sanit\u00e1rio de 22,3% para 43,5% [1]. O modelo dependia quase exclusivamente de recursos federais e de companhias estaduais de saneamento. Quando as crises fiscais dos anos 1990 atingiram essas companhias, a capacidade de investimento minguou e a expans\u00e3o da cobertura estagnou.<\/span><\/p>\n

Com a promulga\u00e7\u00e3o da Lei 11.445\/2007 e, especialmente, da Lei 14.026\/2020, a regionaliza\u00e7\u00e3o passou a ser vista como o instrumento apto a recompor escala econ\u00f4mica e a diluir riscos. A organiza\u00e7\u00e3o em blocos permite que receitas de munic\u00edpios superavit\u00e1rios subsidiem investimentos em munic\u00edpios deficit\u00e1rios e que se adote uma tarifa \u00fanica ou harmonizada. A lei condiciona o acesso a recursos federais n\u00e3o onerosos \u00e0 ado\u00e7\u00e3o desse modelo. Trata-se, assim, de um mecanismo de integra\u00e7\u00e3o que combina t\u00e9cnica e solidariedade federativa.<\/span><\/p>\n

Com a Emenda Constitucional 132\/2023 e a Lei Complementar 214\/2025, o sistema passa a contar com o IBS e a CBS. Prestadores que n\u00e3o recolhiam ISS ou ICMS passam a ser alcan\u00e7ados por esses tributos. O Senado definir\u00e1 uma al\u00edquota de refer\u00eancia, mas os entes federativos continuar\u00e3o a fixar suas parcelas, formadas por uma cota federal (CBS), uma cota estadual (IBS estadual) e uma cota municipal (IBS municipal).<\/span><\/p>\n

Durante o per\u00edodo de transi\u00e7\u00e3o, que se estende de 2026 a 2033, coexistir\u00e3o o sistema anterior e o novo regime, com regras espec\u00edficas de apura\u00e7\u00e3o e cr\u00e9ditos. A partir de 2033, apenas IBS e CBS subsistir\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Os contratos de saneamento geralmente preveem uma tarifa \u00fanica para todos os munic\u00edpios do bloco. Um mesmo contrato pode abranger centenas de munic\u00edpios com perfis socioecon\u00f4micos distintos. Se cada munic\u00edpio puder fixar uma al\u00edquota municipal pr\u00f3pria, a soma das parcelas resultar\u00e1 em cargas diferentes dentro do mesmo contrato, podendo tornar o bloco economicamente heterog\u00eaneo.<\/span><\/p>\n

O caso do Piau\u00ed, em que 221 dos 224 munic\u00edpios foram regionalizados em um \u00fanico contrato de concess\u00e3o, \u00e9 emblem\u00e1tico. A estrutura tarif\u00e1ria homog\u00eanea aplicada pela concession\u00e1ria corre o risco de ser desequilibrada por varia\u00e7\u00f5es na parcela do IBS referente \u00e0 al\u00edquota fixada pelo munic\u00edpio.<\/span><\/p>\n

Impacto sobre a bancabilidade dos projetos<\/strong><\/span><\/p>\n

Os contratos de concess\u00e3o de saneamento s\u00e3o usualmente estruturados em sociedades de prop\u00f3sito espec\u00edfico. A SPE contrata d\u00edvida de longo prazo com bancos p\u00fablicos e privados e emite capital pr\u00f3prio para patrocinadores e investidores institucionais. A solv\u00eancia n\u00e3o decorre do balan\u00e7o dos acionistas, mas do fluxo de caixa do pr\u00f3prio contrato. Esse fluxo precisa cobrir custos operacionais (Opex), investimentos (Capex), servi\u00e7o da d\u00edvida e remunera\u00e7\u00e3o do capital.<\/span><\/p>\n

At\u00e9 a reforma, as concession\u00e1rias recolhiam PIS e Cofins a uma al\u00edquota nominal de 9,25%. Na pr\u00e1tica, a incid\u00eancia efetiva variava entre 7,1% e 12,9% da receita, conforme estudo da Pezco Economics [2]. Com IBS e CBS, a base de incid\u00eancia se expande e as al\u00edquotas somadas podem alcan\u00e7ar 26,5% no cen\u00e1rio projetado.<\/span><\/p>\n

Estimativas da GO Associados sugerem impacto pr\u00f3ximo de 18% da receita bruta dos prestadores, mesmo considerando cr\u00e9dito parcial de insumos e bens de capital [3]. Cen\u00e1rio alternativo, com al\u00edquota setorial reduzida, poderia limitar o impacto a 10% da receita bruta, mas essa redu\u00e7\u00e3o depende de decis\u00e3o pol\u00edtica.<\/span><\/p>\n

No financiamento de projetos (project finance), o \u00edndice de cobertura do servi\u00e7o da d\u00edvida (DSCR, do ingl\u00eas debt service coverage ratio) \u00e9 a m\u00e9trica central de bancabilidade. O DSCR \u00e9 calculado pela divis\u00e3o entre o caixa livre dispon\u00edvel para pagamento do servi\u00e7o da d\u00edvida (Cads, do ingl\u00eas cash flow available for debt service) e o servi\u00e7o da d\u00edvida do per\u00edodo, que <\/strong>corresponde \u00e0 soma de principal, juros e encargos.<\/span><\/p>\n

Valores superiores a 1,00 indicam que o projeto gera caixa em excesso em rela\u00e7\u00e3o ao pagamento da d\u00edvida. Na pr\u00e1tica, contratos de financiamento fixam pisos contratuais e estabelecem gatilhos. Em projetos de abastecimento de \u00e1gua, os financiadores costumam exigir um DSCR m\u00ednimo de 1,3 [4]. Quando o \u00edndice cai abaixo do n\u00edvel exigido, dividendos s\u00e3o bloqueados, reservas de servi\u00e7o da d\u00edvida (DSRA) s\u00e3o executadas e, em \u00faltimo caso, os patrocinadores podem ser chamados a aportar capital adicional. Os financiadores tamb\u00e9m se reservam o direito de intervir na SPE (step-in rights) para proteger o projeto.<\/span><\/p>\n

Para compreender melhor a mec\u00e2nica desse indicador, considere uma concess\u00e3o de abastecimento de \u00e1gua com Cads anual de R$ 80 milh\u00f5es e servi\u00e7o da d\u00edvida de R$ 50 milh\u00f5es. O DSCR resultante seria de 1,6. Se a nova incid\u00eancia tribut\u00e1ria reduzir o DSCR para 1,2, a margem de seguran\u00e7a praticamente desaparece. O contrato continua v\u00e1lido, mas o risco percebido aumenta e o custo do cr\u00e9dito sobe.<\/span><\/p>\n

Spreads s\u00e3o ampliados, prazos s\u00e3o encurtados e o percentual de capital pr\u00f3prio exigido de patrocinadores e investidores cresce. Como o financiador avalia o fluxo de caixa marginal do projeto para conceder o empr\u00e9stimo, aumentos permanentes de carga tribut\u00e1ria, sem compensa\u00e7\u00e3o, reduzem a capacidade de alavancagem e encarecem o custo de capital do setor.<\/span><\/p>\n

Em cadeias produtivas empresariais (B2B), a n\u00e3o cumulatividade permite que o imposto recolhido na etapa anterior seja compensado na seguinte. No saneamento, como o consumidor final \u00e9 pessoa f\u00edsica, n\u00e3o h\u00e1 cr\u00e9dito gerado a jusante. Ainda existem cr\u00e9ditos de alguns insumos e bens de capital (energia el\u00e9trica, produtos qu\u00edmicos, bombas, tubula\u00e7\u00f5es), mas esses abatimentos n\u00e3o neutralizam o efeito l\u00edquido, pois a base tribut\u00e1ria inclui a tarifa integral. O tributo se converte em custo final e pressiona o pre\u00e7o ao usu\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

A demanda por \u00e1gua e esgoto \u00e9 pouco sens\u00edvel a varia\u00e7\u00f5es de pre\u00e7o at\u00e9 certo ponto. O consumo f\u00edsico se mant\u00e9m est\u00e1vel mesmo com tarifas mais altas, mas a capacidade de pagamento das fam\u00edlias tem limites. Quando a conta supera esse limite, a inadimpl\u00eancia cresce.<\/span><\/p>\n

Com isso, a arrecada\u00e7\u00e3o efetiva cai, o fluxo de caixa diminui e a solv\u00eancia do contrato \u00e9 colocada \u00e0 prova. Em cadeia, financiadores exigem DSCR mais elevado, aumentam as exig\u00eancias de garantia e incorporam inadimpl\u00eancia ao custo do capital.<\/span><\/p>\n

Reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro e mitiga\u00e7\u00f5es<\/strong><\/span><\/p>\n

A Lei Complementar 214\/2025 assegura que contratos administrativos sejam reequilibrados quando houver altera\u00e7\u00e3o na carga tribut\u00e1ria efetiva. O artigo 374 reconhece o direito da concession\u00e1ria \u00e0 recomposi\u00e7\u00e3o; o artigo 376 fixa o procedimento: o pedido deve vir instru\u00eddo com c\u00e1lculos t\u00e9cnicos e ser decidido em at\u00e9 noventa dias, prorrog\u00e1veis uma \u00fanica vez. A decis\u00e3o pode ser provis\u00f3ria, com ajustes posteriores.<\/span><\/p>\n

As formas de recomposi\u00e7\u00e3o incluem revis\u00e3o de valores, compensa\u00e7\u00f5es financeiras, aportes, ajustes tarif\u00e1rios e renegocia\u00e7\u00e3o de prazos. Em teoria, a multiplicidade de instrumentos permite recompor o equil\u00edbrio de forma adequada ao caso concreto. Na pr\u00e1tica, a recomposi\u00e7\u00e3o tarif\u00e1ria costuma ser o meio mais r\u00e1pido de restaurar o fluxo de caixa.<\/span><\/p>\n

Flexibilidade contratual n\u00e3o elimina dois riscos. O primeiro \u00e9 regulat\u00f3rio: o regulador pode reconhecer apenas parcialmente o desequil\u00edbrio ou adotar mecanismos lentos para recompor o caixa. O segundo \u00e9 pol\u00edtico: a recomposi\u00e7\u00e3o por tarifa, mesmo quando juridicamente devida, enfrenta resist\u00eancia social e eleitoral. Ambos reduzem previsibilidade e elevam o custo do cr\u00e9dito.<\/span><\/p>\n

Para operacionalizar o reequil\u00edbrio, recomenda-se a ado\u00e7\u00e3o de uma metodologia de fluxo de caixa marginal. O c\u00e1lculo deve isolar o evento tribut\u00e1rio, projetando o impacto sobre o fluxo de caixa livre ao longo de horizonte compat\u00edvel com a vida \u00fatil dos ativos e usando o custo de capital regulat\u00f3rio (WACC) vigente. O reequil\u00edbrio precisa dialogar com o calend\u00e1rio de revis\u00e3o tarif\u00e1ria para evitar desalinhamentos temporais.<\/span><\/p>\n

Al\u00e9m disso, em contratos regionalizados, \u00e9 desej\u00e1vel fixar uma taxa intrabloco ponderada por receita municipal. Essa taxa seria calculada anualmente, refletindo a m\u00e9dia da parcela do IBS fixada localmente, ponderada pela participa\u00e7\u00e3o de cada munic\u00edpio na receita do bloco. O uso de uma taxa intrabloco evita que varia\u00e7\u00f5es nas parcelas locais da al\u00edquota desestruturem a tarifa comum.<\/span><\/p>\n

A Ag\u00eancia Nacional de \u00c1guas e Saneamento B\u00e1sico (ANA) desempenha papel crucial nesse contexto. Por meio de normas de refer\u00eancia, a ag\u00eancia pode harmonizar o tratamento da quest\u00e3o tribut\u00e1ria em todo o territ\u00f3rio nacional, evitando que diferen\u00e7as metodol\u00f3gicas entre reguladores locais criem assimetrias competitivas ou comprometam a seguran\u00e7a jur\u00eddica dos contratos.<\/span><\/p>\n

O acesso a recursos federais n\u00e3o onerosos \u00e9 condicionado \u00e0 ado\u00e7\u00e3o dessas normas, o que confere \u00e0 ANA capacidade de induzir boas pr\u00e1ticas regulat\u00f3rias sem suprimir a autonomia de estados e munic\u00edpios.<\/span><\/p>\n

No caso da tributa\u00e7\u00e3o, a norma de refer\u00eancia sobre revis\u00e3o tarif\u00e1ria deve estabelecer par\u00e2metros procedimentais e metodol\u00f3gicos claros. Entre eles, a defini\u00e7\u00e3o de dados m\u00ednimos que a concession\u00e1ria deve apresentar no pedido de recomposi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, prazos compat\u00edveis com o ciclo tarif\u00e1rio, a metodologia de fluxo de caixa marginal para c\u00e1lculo do impacto, e os crit\u00e9rios para calcular a taxa intrabloco com procedimentos de participa\u00e7\u00e3o dos entes municipais.<\/span><\/p>\n

A norma pode ainda recomendar verifica\u00e7\u00e3o independente para validar dados apresentados pelas concession\u00e1rias. Ao estabelecer esses par\u00e2metros, a ANA contribui para reduzir incertezas e proteger tanto a modicidade tarif\u00e1ria quanto a sustentabilidade dos contratos.<\/span><\/p>\n

O impacto tribut\u00e1rio n\u00e3o deve comprometer a universaliza\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os. Medidas adicionais de mitiga\u00e7\u00e3o podem ser adotadas, mas dependem de iniciativa legislativa.<\/span><\/p>\n

A primeira seria a aplica\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas setoriais reduzidas de IBS e CBS para o saneamento, em raz\u00e3o de sua natureza essencial e da limitada possibilidade de repasse do tributo aos usu\u00e1rios, majoritariamente residenciais e institucionais. A tentativa de incluir o saneamento no regime de al\u00edquota reduzida, contudo, n\u00e3o prosperou no Congresso.<\/span><\/p>\n

A segunda medida seria a cria\u00e7\u00e3o de cr\u00e9ditos presumidos ou dedu\u00e7\u00f5es vinculados a investimentos em redu\u00e7\u00e3o de perdas e amplia\u00e7\u00e3o da micromedi\u00e7\u00e3o. Nesses casos, a efici\u00eancia opera como substituta de Capex futuro em expans\u00e3o de capacidade. Esses cr\u00e9ditos poderiam ser compensados com o IBS devido, mediante previs\u00e3o espec\u00edfica em lei complementar.<\/span><\/p>\n

Ambas as alternativas exigem delibera\u00e7\u00e3o do legislador federal e, embora necess\u00e1rias para mitigar os efeitos da reforma sobre o setor, dependem de vontade pol\u00edtica e espa\u00e7o fiscal que ainda n\u00e3o se materializaram.<\/span><\/p>\n

Conclus\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

O desenho da tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo pode conviver com a engenharia contratual e financeira do saneamento. Para isso, \u00e9 preciso reconhecer a anatomia setorial: regionaliza\u00e7\u00e3o demanda coer\u00eancia fiscal intrabloco; bancabilidade depende de previsibilidade, margem no DSCR e respostas regulat\u00f3rias r\u00e1pidas; a n\u00e3o cumulatividade tem alcance limitado, e a demanda, embora inel\u00e1stica no consumo f\u00edsico, se quebra na capacidade de pagamento das fam\u00edlias.<\/span><\/p>\n

Legislador, regulador e financiador precisam agir de forma coordenada. Se o Brasil deseja universalizar o acesso \u00e0 \u00e1gua e ao esgoto at\u00e9 2033, conforme o marco legal, a pol\u00edtica tribut\u00e1ria n\u00e3o pode caminhar em dire\u00e7\u00e3o contr\u00e1ria. Ajustes de al\u00edquota, fortalecimento de tarifa social, compensa\u00e7\u00f5es fiscais e normas de refer\u00eancia convergentes s\u00e3o o caminho para alinhar tributos, regula\u00e7\u00e3o e financiamento.<\/span><\/p>\n

O custo de uma reforma tribut\u00e1ria mal calibrada ser\u00e1 medido n\u00e3o apenas em percentuais de receita, mas em obras que n\u00e3o saem do papel, fam\u00edlias sem atendimento e metas legais descumpridas.<\/span><\/p>\n

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[1] Instituto Trata Brasil, Guia do Saneamento, p. 15.<\/span><\/p>\n

[2] Pezco Economics, Reforma Tribut\u00e1ria e os Contratos de Concess\u00f5es e PPPs, 2025.<\/span><\/p>\n

[3] GO Associados, Os impactos da reforma tribut\u00e1ria no setor de saneamento b\u00e1sico, 2023.<\/span><\/p>\n

[4] GATTI, Stefano, Project finance in theory and practice: designing, structuring, and financing private and public projects, 4. ed. Londres: Elsevier, 2024, p. 168.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR LUIZ PAULO FERREIRA SEGUNDO<\/strong><\/span><\/p>\n

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