{"id":56492,"date":"2025-10-27T09:55:00","date_gmt":"2025-10-27T12:55:00","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=56492"},"modified":"2025-10-27T09:55:00","modified_gmt":"2025-10-27T12:55:00","slug":"consorcio-publico-especial-e-nova-figura-na-reforma-tributaria","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2025\/10\/27\/consorcio-publico-especial-e-nova-figura-na-reforma-tributaria\/","title":{"rendered":"CONS\u00d3RCIO P\u00daBLICO ESPECIAL \u00c9 NOVA FIGURA NA REFORMA TRIBUT\u00c1RIA"},"content":{"rendered":"

O Senado aprovou h\u00e1 pouco tempo o Projeto de Lei Complementar (PLP) n\u00b0 108, de 2024, que versa sobre importantes medidas relacionadas \u00e0 reforma tribut\u00e1ria, tais como a institui\u00e7\u00e3o do Comit\u00ea Gestor do Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (CGIBS).<\/span><\/p>\n

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Dentre as variadas quest\u00f5es regulamentadas nesse PLP, destaca-se a previs\u00e3o do artigo 493-A, que institui \u201cassocia\u00e7\u00e3o p\u00fablica especial, integrada pela Uni\u00e3o \u2013 representada pela RFB \u2013 e pelo CGIBS, com sede e foro no Distrito Federal, com o objetivo de desenvolver, implementar, gerir e operacionalizar, de forma compartilhada, m\u00f3dulos, sistemas e componentes relativos \u00e0 administra\u00e7\u00e3o do IBS e da CBS\u201d.<\/em><\/span><\/p>\n

Seus par\u00e1grafos 1\u00ba a 3\u00ba prescrevem ainda que a associa\u00e7\u00e3o qualifica-se como entidade p\u00fablica de natureza especial e submete-se ao regime jur\u00eddico de direito p\u00fablico; que ela tem sua atua\u00e7\u00e3o caracterizada pela aus\u00eancia de vincula\u00e7\u00e3o, tutela ou subordina\u00e7\u00e3o hier\u00e1rquica a qualquer \u00f3rg\u00e3o da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica; e que ela tem personalidade jur\u00eddica pr\u00f3pria, distinta da Uni\u00e3o, do CGIBS, dos estados, do Distrito Federal e dos munic\u00edpios, assegurada autonomia administrativa, patrimonial, t\u00e9cnica e financeira, nos limites estabelecidos em regulamento.<\/span><\/p>\n

De plano, sem adentrar nas min\u00facias da figura em comento, observa-se que se trata de uma entidade nova, sob as vestes de uma associa\u00e7\u00e3o p\u00fablica de natureza especial. Assim, a primeira indaga\u00e7\u00e3o que se faz \u00e9 se seria poss\u00edvel a sua cria\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Inicialmente, nota-se que a Emenda Constitucional (EC) n\u00ba 132, de 20 de dezembro de 2023, j\u00e1 trouxe uma inovadora figura \u00e0 organiza\u00e7\u00e3o administrativa brasileira. Trata-se do Comit\u00ea Gestor do Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (CGIBS), previsto no artigo 156-B como \u201centidade p\u00fablica sob regime especial\u201d, que \u201cter\u00e1 independ\u00eancia t\u00e9cnica, administrativa, or\u00e7ament\u00e1ria e financeira\u201d.<\/span><\/p>\n

A Lei Complementar n\u00ba 214, de 16 de janeiro de 2025, refor\u00e7a essa estrutura\u00e7\u00e3o jur\u00eddica diferenciada, dispondo em seu artigo 480 que \u201cfica institu\u00eddo, at\u00e9 31 de dezembro de 2025, o Comit\u00ea Gestor do Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (CGIBS), entidade p\u00fablica com car\u00e1ter t\u00e9cnico e operacional sob regime especial, com sede e foro no Distrito Federal, dotado de independ\u00eancia t\u00e9cnica, administrativa, or\u00e7ament\u00e1ria e financeira. \u00a7 1\u00ba O CGIBS, nos termos da Constitui\u00e7\u00e3o e desta lei complementar, ter\u00e1 sua atua\u00e7\u00e3o caracterizada pela aus\u00eancia de vincula\u00e7\u00e3o, tutela ou subordina\u00e7\u00e3o hier\u00e1rquica a qualquer \u00f3rg\u00e3o da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica\u201d.<\/span><\/p>\n

Enxergando justamente uma natureza aut\u00f4noma no CGIBS, Ana Carolina Ali Garcia e Alexandre Aboud [1] esclarecem que \u201ca sua natureza jur\u00eddica \u00e9 de entidade p\u00fablica de regime especial, com independ\u00eancia t\u00e9cnica, administrativa, or\u00e7ament\u00e1ria e financeira, sendo os estados, o Distrito Federal e os munic\u00edpios representados de forma parit\u00e1ria nesse ambiente. N\u00e3o se trata, portanto, de uma autarquia, mas de uma nova categoria de entidade apresentada pela Reforma Tribut\u00e1ria\u201d.<\/span><\/p>\n

De fato, Pedro Merheb [2] discorre sobre a inaplicabilidade dos modelos j\u00e1 existentes para o CGIBS, atestando que, \u201cidentidade administrativa do Comit\u00ea Gestor, absolutamente estranha aos Decretos-Lei 200 e 900 que edificaram a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica federal, \u00e9 um verdadeiro desafio aos exegetas do nosso direito p\u00fablico, al\u00e9m de um experimento inaudito em outros modelos de tributa\u00e7\u00e3o sobre o valor agregado\u201d.<\/em><\/span><\/p>\n

Observa-se que essa natureza especial restou confirmada por meio do Ato Declarat\u00f3rio Executivo Cocad n\u00ba 12, de 12 de junho de 2025.<\/span><\/p>\n

Veja, portanto, que a EC n\u00ba 132, de 2023, inaugurou a possibilidade de uma nova estrutura administrativa, que n\u00e3o se enquadra nas cl\u00e1ssicas entidades que comp\u00f5em a chamada administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica indireta no Brasil (autarquias, funda\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, empresas p\u00fablicas e sociedades de economia mista).<\/span><\/p>\n

Nessa toada, \u00e9 certo que novos arranjos organizacionais decorrer\u00e3o das rela\u00e7\u00f5es firmadas pelo CGIBS, bem como abre-se um caminho para que se estruturem novas figuras sob a roupagem de entidade p\u00fablica sob regime especial, desde que n\u00e3o sejam constitu\u00eddas com intuito fraudulento e seja compat\u00edvel com suas fun\u00e7\u00f5es, estrutura\u00e7\u00e3o e com o interesse p\u00fablico.<\/span><\/p>\n

\u00c9 v\u00e1lido lembrar, como bem fez Luciano Ferraz [3], que \u201ca no\u00e7\u00e3o de poliformismo organizat\u00f3rio, trabalhada pela doutrina alien\u00edgena \u2014 e objeto de textos fragment\u00e1rios e de decis\u00f5es judiciais n\u00e3o sistematizadas no Brasil \u2014, revela a possibilidade de o poder p\u00fablico atuar sob diferentes formatos (administra\u00e7\u00e3o direta, autarquias, funda\u00e7\u00f5es, sociedades mistas, empresas p\u00fablicas) em diversos tipos de atividades (atividade econ\u00f4mica, servi\u00e7os p\u00fablicos, fomento, fiscaliza\u00e7\u00e3o), sem que para tanto se reconhe\u00e7a um perfeito enquadramento das estruturas respectivas nos conceitos gerais e abstratos tra\u00e7ados pelo legislador do Decreto-Lei no 200\/1967\u201d.<\/em><\/span><\/p>\n

O autor [4] acrescenta ainda que, \u201ca despeito da constitucionaliza\u00e7\u00e3o das no\u00e7\u00f5es de administra\u00e7\u00e3o direta e indireta (v.g., art. 37. CR), a inclus\u00e3o de novas entidades no \u00e2mbito desta \u00faltima \u00e9 mat\u00e9ria afeta \u00e0 legisla\u00e7\u00e3o infraconstitucional, como deixou ver a Lei no 11.107\/2005, que disp\u00f4s sobre os cons\u00f3rcios de direito p\u00fablico, determinando a inclus\u00e3o dos cons\u00f3rcios de direito p\u00fablico no seio da administra\u00e7\u00e3o indireta em todos os n\u00edveis\u201d.<\/em><\/span><\/p>\n

O chamado Direito Administrativo Organizacional atualmente demanda novas conforma\u00e7\u00f5es e arranjos. Afinal, na contemporaneidade, vislumbra-se a sujei\u00e7\u00e3o do \u201cDireito da Organiza\u00e7\u00e3o Administrativa \u00e0 juridicidade, resultando n\u00e3o s\u00f3 na vincula\u00e7\u00e3o do chamado \u2018poder de organiza\u00e7\u00e3o administrativa\u2019 \u00e0 legalidade, mas tamb\u00e9m no condicionamento da organiza\u00e7\u00e3o a vincula\u00e7\u00f5es gerais do sistema normativo, como \u00e9 o caso do princ\u00edpio da efici\u00eancia, que imp\u00f5e a racionaliza\u00e7\u00e3o e a sujei\u00e7\u00e3o de escolhas organizat\u00f3rias a crit\u00e9rios de economicidade, efic\u00e1cia e efetividade\u201d [5].<\/em><\/span><\/p>\n

Deste modo, uma atua\u00e7\u00e3o integrada entre os entes federativos, in casu, com um prop\u00f3sito espec\u00edfico de manejar a reforma tribut\u00e1ria trazida pela EC, imp\u00f5e que o CGIBS, representando estados e munic\u00edpios (entes da federa\u00e7\u00e3o subnacionais), possa firmar com a Uni\u00e3o cons\u00f3rcios e conv\u00eanios de coopera\u00e7\u00e3o, nos termos preconizados pelo artigo 241 da Constitui\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

No entanto, em raz\u00e3o da natureza peculiar do CGIBS, de entidade p\u00fablica de regime especial, a formaliza\u00e7\u00e3o desses ajustes, em particular o cons\u00f3rcio que aqui nos interessa, n\u00e3o poder\u00e1 deter a mesma conforma\u00e7\u00e3o jur\u00eddica e operacional dos cons\u00f3rcios \u201ccomuns\u201d, atualmente regidos pela Lei n\u00ba 11.107, de 06 de abril de 2005, e seu regulamento, Decreto n\u00ba 6.017, de 17 de janeiro de 2007.<\/span><\/p>\n

Assim, faz-se necess\u00e1ria a institui\u00e7\u00e3o de uma nova estrutura\u00e7\u00e3o jur\u00eddica, que no PLP n\u00ba 108\/2024 recebeu o r\u00f3tulo de associa\u00e7\u00e3o p\u00fablica especial, que justamente compartilhar\u00e1 com o CGIBS a mesma natureza de entidade p\u00fablica sob regime especial.<\/span><\/p>\n

Sublinhe-se que o regime aplic\u00e1vel a essa figura \u00e9 o regime publicista, n\u00e3o se tratando de medida que busca alguma forma de \u201cfuga do direito p\u00fablico\u201d. No entanto, possui suas peculiaridades, como, por exemplo, a n\u00e3o vincula\u00e7\u00e3o e subordina\u00e7\u00e3o a nenhuma das estruturas da administra\u00e7\u00e3o, ademais de estar contextualizada com a sua cria\u00e7\u00e3o constitucional, qual seja, a estrutura\u00e7\u00e3o da reforma tribut\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

Possibilidade jur\u00eddica da medida<\/strong><\/span><\/p>\n

A institui\u00e7\u00e3o desse cons\u00f3rcio de natureza especial ser\u00e1 feita por interm\u00e9dio de lei complementar, n\u00e3o se tratando de um arranjo meramente administrativo ou decorrente de uma pr\u00e1xis administrativa. Sua \u00fanica limita\u00e7\u00e3o, portanto, \u00e9 o pr\u00f3prio texto constitucional.<\/span><\/p>\n

Calha indicar ainda que, na proposta de projeto de lei complementar ora avaliada, a formaliza\u00e7\u00e3o de um ajuste com essa roupagem de cons\u00f3rcio ocorre de modo a se concretizar o disposto no artigo 156-B, \u00a77\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o, que prev\u00ea que \u201co Comit\u00ea Gestor do Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os e a administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria da Uni\u00e3o poder\u00e3o implementar solu\u00e7\u00f5es integradas para a administra\u00e7\u00e3o e cobran\u00e7a dos tributos previstos nos arts. 156-A e 195, V\u201d.<\/em><\/span><\/p>\n

A LC n\u00ba 214, de 2025, refor\u00e7a essa possibilidade no seu artigo 58: \u201cO Comit\u00ea Gestor do IBS e a RFB atuar\u00e3o de forma conjunta para implementar solu\u00e7\u00f5es integradas para a administra\u00e7\u00e3o do IBS e da CBS, sem preju\u00edzo das respectivas compet\u00eancias legais\u201d.<\/em><\/span><\/p>\n

Mais al\u00e9m, na mesma LC, tratando de uma atividade espec\u00edfica, o legislador esmi\u00fa\u00e7a o papel do CGIBS como representante dos entes federados estaduais e municipais: \u201cArt. 122. A Uni\u00e3o, por meio da RFB, e os Estados, o Distrito Federal e os Munic\u00edpios, por meio do Comit\u00ea Gestor do IBS, poder\u00e3o implementar solu\u00e7\u00f5es integradas para a administra\u00e7\u00e3o de sistema que permita a devolu\u00e7\u00e3o de forma unificada das parcelas a que se referem os incisos I e II do caput do art. 112 desta Lei Complementar\u201d.<\/em><\/span><\/p>\n

Em desfecho, tendo em vista que 1) j\u00e1 existe no ordenamento jur\u00eddico a figura aut\u00f4noma da entidade p\u00fablica sob regime especial, que n\u00e3o se confunde com as demais entidades da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica indireta; 2) que a Constitui\u00e7\u00e3o demanda que o CGIBS (que representa os estados e munic\u00edpios) e a RFB atuem de forma conjunta para implementar solu\u00e7\u00f5es integradas para a administra\u00e7\u00e3o do IBS e da CBS; 3) que, dentre os variados mecanismos de coopera\u00e7\u00e3o e integra\u00e7\u00e3o poss\u00edveis entre os entes da federa\u00e7\u00e3o, existe a previs\u00e3o constitucional de se firmar cons\u00f3rcio p\u00fablico, sem, contudo, delinear qual seria sua conforma\u00e7\u00e3o jur\u00eddica; e 4) que a Lei Geral do Cons\u00f3rcio P\u00fablico atualmente existente (Lei n\u00ba 11.107, de 2005) n\u00e3o \u00e9 capaz de acolher a estrutura pr\u00f3pria do CGIBS, conclui-se que a proposta de uma lei complementar, criando um cons\u00f3rcio p\u00fablico de natureza especial a ser formado entre o CGIBS e a Uni\u00e3o, por meio da RFB, possuindo car\u00e1ter de entidade p\u00fablica de natureza especial, para efetivar a implementa\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00f5es integradas para a administra\u00e7\u00e3o do IBS e da CBS, \u00e9 medida que se mostra juridicamente poss\u00edvel.<\/span><\/p>\n

__________________________________________________________________________<\/strong><\/span><\/p>\n

[1] GARCIA, Ana Carolina Ali; ABOUD, Alexandre. Reflex\u00f5es sobre o contencioso judicial do IBS e da CBS. Revista de direito tribut\u00e1rio da Apet, n\u00famero 51 \u2022 out. 2024\/mar. 2025, p.172.<\/span><\/p>\n

[2] MERHEB, Pedro. O direito administrativo do Comit\u00ea Gestor do IBS. ConJur.<\/span><\/p>\n

[3] FERRAZ, Luciano. Al\u00e9m da sociedade de economia mista. Revista de Direito Administrativo, v. 266, p.48-68, 2014, p.65.<\/span><\/p>\n

[4] FERRAZ, Luciano. Al\u00e9m da sociedade de economia mista. Revista de Direito Administrativo, v. 266, p.48-68, 2014, p.60.<\/span><\/p>\n

[5] BITENCOURT NETO, Eurico. Transforma\u00e7\u00f5es do Direito da Organiza\u00e7\u00e3o Administrativa e a Constitui\u00e7\u00e3o 1988. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MOTTA, Fabr\u00edcio (Coord.). O Direito Administrativo nos 30 da Constitui\u00e7\u00e3o. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2018, p. 76.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO \u2013 POR FL\u00c1VIO GARCIA CABRAL<\/strong><\/span><\/p>\n

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