{"id":5393,"date":"2019-11-11T14:17:49","date_gmt":"2019-11-11T17:17:49","guid":{"rendered":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=5393"},"modified":"2019-11-11T14:17:49","modified_gmt":"2019-11-11T17:17:49","slug":"a-reforma-tributaria-que-o-brasil-precisa-parte-ii","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2019\/11\/11\/a-reforma-tributaria-que-o-brasil-precisa-parte-ii\/","title":{"rendered":"A REFORMA TRIBUT\u00c1RIA QUE O BRASIL PRECISA – PARTE II"},"content":{"rendered":"

Na primeira parte desta s\u00e9rie sobre a reforma tribut\u00e1ria, demonstrou-se que, tal como se encontram, as PECs 45 (da C\u00e2mara) e 110 (do Senado) partem de premissas err\u00f4neas e padecem de inconstitucionalidade, devendo, portanto, ser rejeitadas.<\/span><\/p>\n

Para que tais cr\u00edticas sejam construtivas, entretanto, \u00e9 preciso agora cumprir com o \u201cdever de prova\u201d inerente ao debate racional, em que \u201cquem fala responde pelo que diz\u201d[1]. Ou seja, n\u00e3o basta condenar aquelas propostas. Tamb\u00e9m se deve apontar alternativas, respondendo \u00e0 seguinte pergunta: como aprimorar nossa tributa\u00e7\u00e3o do consumo?<\/span><\/p>\n

Em s\u00edntese, o consumo deve ser tributado pela Uni\u00e3o atrav\u00e9s de IBS federal e Imposto Seletivo. Os estados e Distrito Federal devem ter figura an\u00e1loga, o IBS estadual. Aos munic\u00edpios conv\u00e9m atribuir compet\u00eancia para gravar servi\u00e7os residuais de interesse prevalentemente local e prestados a consumidor final, listados em lei complementar. Vejamos como isso funcionaria.<\/span><\/p>\n

IBS dual<\/span><\/p>\n

Na Comiss\u00e3o de Constitui\u00e7\u00e3o e Justi\u00e7a do Senado, a ideia de um IBS \u00fanico foi abandonada, por entender-se que a figura \u201cconcentra ainda mais, no \u00e2mbito da Uni\u00e3o, a concep\u00e7\u00e3o e formula\u00e7\u00e3o do sistema tribut\u00e1rio\u201d e resulta em subtrair dos estados e munic\u00edpios \u201ca compet\u00eancia para tratar, com autonomia, dos seus principais instrumentos de arrecada\u00e7\u00e3o\u201d. Por isso, o Substitutivo apresentado pela comiss\u00e3o aventa a hip\u00f3tese de \u201cbipartir o Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os\u201d, num modelo \u201cdual\u201d. Em suma, seriam fundidos \u201cem um IBS\u201d o IPI, PIS, Cofins, Sal\u00e1rio-Educa\u00e7\u00e3o e Cide-Combust\u00edveis, e, \u201cem outro IBS\u201d, \u201co ICMS e o ISS\u201d, sendo que \u201ceste \u00faltimo\u201d teria \u201cal\u00edquotas fixadas por lei complementar, mas com a gest\u00e3o e administra\u00e7\u00e3o a cargo de um conselho composto por membros indicados\u201d pelos estados e munic\u00edpios.<\/span><\/p>\n

Com isso, tenta-se contornar os problemas federativos e de regressividade anteriormente descritos. Alguns afirmam, inclusive, que o modelo dual conta com os precedentes do Canad\u00e1 e da \u00cdndia, cujas federa\u00e7\u00f5es t\u00eam dimens\u00f5es e caracter\u00edsticas semelhantes \u00e0s do Brasil. Por\u00e9m, o conselho para administra\u00e7\u00e3o do IBS cria instabilidade entre os entes, pois n\u00e3o h\u00e1 crit\u00e9rios que permitam o controle de sua futura atua\u00e7\u00e3o. Ademais, a transi\u00e7\u00e3o imediata para esse modelo n\u00e3o \u00e9 vi\u00e1vel, como adiante se verificar\u00e1 dos exemplos canadense e indiano.<\/span><\/p>\n

Canad\u00e1: IVA dual introduzido gradativamente mediante constru\u00e7\u00e3o pol\u00edtica dificultosa<\/span><\/p>\n

Na d\u00e9cada de 1980, a tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo canadense se dava por meio do Manufacturers Sales Tax (MST) no \u00e2mbito federal, al\u00e9m dos impostos de vendas provinciais. O MST respondia por 15% da arrecada\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o, mas seus v\u00edcios estruturais resultavam em falta de transpar\u00eancia e efeito cumulativo, onerando insumos, bens de capital, alimentos b\u00e1sicos e exporta\u00e7\u00f5es. Com a crise e o rec\u00e9m firmado acordo de livre com\u00e9rcio com os Estados Unidos, tais problemas se agravaram. O imposto, originalmente concebido para onerar apenas a ind\u00fastria, teve suas bases ampliadas, passando a incidir sobre diversos elos da distribui\u00e7\u00e3o. Al\u00e9m disso, de 1984 a 1989, as al\u00edquotas saltaram de 9% para 13,5%, isto \u00e9, houve aumento de 50% no per\u00edodo. Tais fatores fizeram com que a tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo se tornasse quest\u00e3o relevante a ser enfrentada nos anos seguintes[2]-[3].<\/span><\/p>\n

Houve uma tentativa de substituir os tributos federal e provinciais acima referidos por um IVA amplo, n\u00e3o cumulativo e com carga n\u00e3o superior \u00e0 ent\u00e3o vigente, em 1989. A ideia, por\u00e9m, foi abandonada, pois as prov\u00edncias n\u00e3o aceitaram renunciar \u00e0 autonomia para dispor sobre como e em que intensidade tributar as vendas. Assim, na reforma de 1991, a Uni\u00e3o optou por introduzir seu pr\u00f3prio Goodsand Services Tax (GST) e deixar para momento oportuno discuss\u00f5es sobre eventual harmoniza\u00e7\u00e3o. Refrat\u00e1ria a esse conceito, ainda em 1991, a prov\u00edncia de Qu\u00e9bec somente aceitou adotar IVA semelhante ao federal desde que, em seu territ\u00f3rio, tanto o GST quanto o Qu\u00e9bec Sales Tax (QST) fossem administrados, arrecadados e fiscalizados pelo poder local para posterior repasse \u00e0 Uni\u00e3o dos valores que lhe competiam, sistema que perdura at\u00e9 hoje. A harmoniza\u00e7\u00e3o propriamente dita, em que o tributo local \u00e9 administrado, arrecadado e fiscalizado pelo poder central, iniciou-se apenas em 1997 mediante ades\u00e3o acordada junto ao governo federal pelas prov\u00edncias de Nova Scotia, New Brunswick e Newfoundand Labrador[4]. Somente em 2010 a prov\u00edncia mais pr\u00f3spera do Pa\u00eds (Ontario) aderiu ao sistema harmonizado[5]. E h\u00e1 prov\u00edncias que, ainda hoje, n\u00e3o se alinham a esse sistema, possuindo ou n\u00e3o tributos pr\u00f3prios sobre vendas[6].<\/span><\/p>\n

Portanto, embora haja consenso quanto a seus efeitos ben\u00e9ficos para o pa\u00eds[7], o IVA dual canadense \u00e9 fruto de longo processo pol\u00edtico e, mesmo agora, n\u00e3o h\u00e1 harmoniza\u00e7\u00e3o completa.<\/span><\/p>\n

\u00cdndia: IVA dual introduzido por completo mediante acordo pol\u00edtico com os entes descentralizados<\/span><\/p>\n

A discuss\u00e3o quanto ao IVA na \u00cdndia remonta ao in\u00edcio da d\u00e9cada de 1990, alimentada por cr\u00edticas aos tributos indiretos e seletivos ent\u00e3o vigentes. Dentre elas, a exist\u00eancia de mais de 390 al\u00edquotas, bases fragmentadas por alto n\u00famero de isen\u00e7\u00f5es concedidas a lobbies, sobreposi\u00e7\u00e3o entre gravames federais e estaduais e incid\u00eancia de tributos sobre si pr\u00f3prios ou sobre outros tributos. Tamb\u00e9m havia efeito cascata, causado pela tributa\u00e7\u00e3o de insumos e bens de capital e por falhas na desonera\u00e7\u00e3o das exporta\u00e7\u00f5es. Trocas interestaduais eram desestimuladas pela incid\u00eancia do Central Sales Tax (CST) federal e de seus an\u00e1logos locais. Al\u00e9m disso, a administra\u00e7\u00e3o e arrecada\u00e7\u00e3o padeciam de inefici\u00eancia, dada sua estrutura retr\u00f3grada e pulverizada. Apesar de algumas tentativas, a divis\u00e3o pouco racional de compet\u00eancias impositivas entre Uni\u00e3o e Estados impediu a cria\u00e7\u00e3o de IVAs efetivamente uniformes e neutros, fossem eles federais ou estaduais[8].<\/span><\/p>\n

Para viabilizar a ado\u00e7\u00e3o de IVA genu\u00edno e com estrutura dual (em respeito \u00e0s autonomias locais), a ent\u00e3o divis\u00e3o constitucional de compet\u00eancias privativas federais e estaduais para tributa\u00e7\u00e3o do consumo teve que ser substitu\u00edda pelo atual modelo, em que tanto Uni\u00e3o quanto estados det\u00eam compet\u00eancia concorrente para tributar essas bases. Pelos interesses envolvidos, tal altera\u00e7\u00e3o observou rito espec\u00edfico, que exige, al\u00e9m de aprova\u00e7\u00e3o por maioria especial nas duas Casas do Parlamento, ratifica\u00e7\u00e3o por pelo menos metade dos legislativos estaduais. Esse mecanismo confere \u00e0 realoca\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias impositivas t\u00f4nica federativa, na medida em que esta n\u00e3o se d\u00e1 por imposi\u00e7\u00e3o do poder central (Parlamento), mas mediante concord\u00e2ncia de parcela relevante dos Estados. Desse modo, a partir da 101\u00aa Emenda \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o Indiana, em setembro de 2016, mediante acordo entre os poderes central e locais, com ades\u00e3o de ampla maioria destes, tornou-se poss\u00edvel introduzir o Goodsand Services Tax, em suas vers\u00f5es central (CGST) e estadual (SGST), em vigor desde julho de 2017[9].<\/span><\/p>\n

As principais caracter\u00edsticas da nova figura s\u00e3o a tributa\u00e7\u00e3o no destino, base ampla, faixas limitadas de al\u00edquotas[10], n\u00e3o cumulatividade plena, administra\u00e7\u00e3o computadorizada a n\u00edvel nacional e baixo custo de compliance (nota fiscal eletr\u00f4nica). Pelo prazo de cinco anos, a Uni\u00e3o dever\u00e1 compensar financeiramente os estados por eventuais perdas resultantes do novo modelo, adotando-se como base o bi\u00eanio 2015\/2016[11].<\/span><\/p>\n

Embora o modelo acima descrito seja interessante, dada a similitude entre dois pa\u00edses de dimens\u00f5es continentais e estruturados sob a forma federativa, parece-nos que ele seria de dif\u00edcil implementa\u00e7\u00e3o no Brasil. As considera\u00e7\u00f5es feitas, entretanto, justificam-se por se tratar de um dos pa\u00edses que implementaram reformas similares \u00e0s que agora se pretende introduzir.<\/span><\/p>\n

Brasil: como introduzir o IVA dual?<\/span><\/p>\n

Diante dos precedentes acima examinados, quest\u00e3o que se p\u00f5e \u00e9 saber como introduzir o IVA dual em nosso pa\u00eds sem que isso implique imposi\u00e7\u00e3o do poder central e viole a autonomia dos entes. De fato, embora dotado de dualidade, o IBS previsto no Substitutivo da PEC 110\/19 \u00e9 de natureza impositiva. Como tal, n\u00e3o \u00e9 pr\u00f3prio compar\u00e1-lo aos modelos do Canad\u00e1 e da \u00cdndia, que, cada qual a seu modo, respeitaram os interesses e o poder de decis\u00e3o dos entes locais. Realmente, o IBS dual previsto no Substitutivo seria institu\u00eddo por lei complementar federal, uniforme, com al\u00edquota e regulamenta\u00e7\u00e3o \u00fanicas, sendo expressamente \u201cvedada a ado\u00e7\u00e3o de norma estadual aut\u00f4noma\u201d. Portanto, diferentemente do que se fez naqueles pa\u00edses, a ideia elimina por completo o poder de os entes, por lei pr\u00f3pria, disciplinarem quaisquer aspectos da tributa\u00e7\u00e3o do consumo.<\/span><\/p>\n

Essa simples constata\u00e7\u00e3o recomenda que o debate se concentre em encontrar solu\u00e7\u00f5es que permitam uma introdu\u00e7\u00e3o que prestigie o pacto federativo, e n\u00e3o o contr\u00e1rio. Para tanto, num primeiro momento, a estrutura constitucional de um IBS federal e outro estadual deve ser delineada de forma a eliminar os v\u00edcios dos atuais tributos sobre o consumo. Leis complementares definir\u00e3o os contornos gerais de ambos os impostos, mas Uni\u00e3o e estados ter\u00e3o autonomia para institu\u00ed-los por leis pr\u00f3prias e, no que for poss\u00edvel, estrutur\u00e1-los conforme os respectivos interesses. Num segundo momento, poder\u00e1 ocorrer a harmoniza\u00e7\u00e3o dos tributos locais com o IBS federal, por ades\u00e3o dos respectivos estados manifestada nos termos da Constitui\u00e7\u00e3o e da lei complementar.<\/span><\/p>\n

IBS federal<\/span><\/p>\n

Para ser v\u00e1lido e funcional, o IBS federal dever\u00e1 ter como fato gerador opera\u00e7\u00f5es com bens m\u00f3veis, direitos e servi\u00e7os, de modo que a tributa\u00e7\u00e3o n\u00e3o recaia sobre a simples propriedade, posse, uso e materialidades sem conte\u00fado econ\u00f4mico. Essa base \u00e9 ampla, ou seja, o imposto incidir\u00e1 sobre todos os bens, servi\u00e7os, cess\u00f5es de uso etc., inclusive os neg\u00f3cios realizados por meio digital. A \u00fanica exce\u00e7\u00e3o s\u00e3o os servi\u00e7os prestados a consumidor final de interesse preponderantemente municipal, listados em lei complementar, que permanecer\u00e3o sujeitos ao ISS. O imposto dever\u00e1 ter at\u00e9 tr\u00eas faixas de al\u00edquotas (padr\u00e3o, reduzida e zero), conforme pr\u00e1tica internacional, na linha do levantamento realizado pela OCDE acima descrito. A n\u00e3o cumulatividade dever\u00e1 ser plena, mediante cr\u00e9dito financeiro de insumos e bens de capital, ficando desoneradas as exporta\u00e7\u00f5es. No que se refere \u00e0 Zona Franca de Manaus, enquanto mantida, dever\u00e1 haver redu\u00e7\u00e3o do IBS federal proporcional aos atuais incentivos de IPI.<\/span><\/p>\n

IBS estadual<\/span><\/p>\n

Com mesmo fato gerador, base de c\u00e1lculo, faixas de al\u00edquotas e demais contornos gerais do IBS federal, a vers\u00e3o estadual dever\u00e1 ser orientada pela tributa\u00e7\u00e3o no destino, a fim de eliminar a guerra fiscal entre os entes. Lei complementar definir\u00e1 os elementos essenciais desse tributo, como fato gerador, regime de compensa\u00e7\u00e3o, hip\u00f3teses de substitui\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria e incid\u00eancia monof\u00e1sica, desonera\u00e7\u00e3o das exporta\u00e7\u00f5es, dentre outros aspectos. Os respectivos entes ter\u00e3o compet\u00eancia para alocar produtos e servi\u00e7os nas faixas de al\u00edquotas predefinidas, bem como para arrecadar e fiscalizar o tributo, conforme leis estaduais pr\u00f3prias, no exerc\u00edcio de sua autonomia.<\/span><\/p>\n

Incentivos regionais passar\u00e3o a ser concedidos via gasto or\u00e7ament\u00e1rio e n\u00e3o mais com base no imposto estadual. Em caso de n\u00e3o pagamento do incentivo a tempo e modo por parte do estado concedente, o respectivo valor poder\u00e1 ser compensado com d\u00e9bitos tribut\u00e1rios estaduais do contribuinte, com possibilidade de cess\u00e3o ap\u00f3s determinado prazo.<\/span><\/p>\n

Imposto Seletivo<\/span><\/p>\n

A par do IBS federal, a Uni\u00e3o ter\u00e1 compet\u00eancia para a institui\u00e7\u00e3o de Imposto Seletivo sobre opera\u00e7\u00f5es com bens e servi\u00e7os. Para evitar que ele incida nas mesmas condi\u00e7\u00f5es do IBS, dever\u00e1 constar do texto constitucional que somente os bens especificados em lei complementar poder\u00e3o ser por ele alcan\u00e7ados e, assim mesmo, em fun\u00e7\u00e3o de sua essencialidade. No contexto atual, \u00e9 desej\u00e1vel que a coexist\u00eancia de ambas as figuras n\u00e3o gere aumento de carga tribut\u00e1ria, de modo que a al\u00edquota do IBS seja graduada tendo em vista a previs\u00e3o de arrecada\u00e7\u00e3o do seletivo. O montante arrecadado ter\u00e1 as mesmas destina\u00e7\u00f5es aplic\u00e1veis ao IBS.<\/span><\/p>\n

Imposto municipal sobre servi\u00e7os prestados prevalentemente a consumidor final (ISS)<\/span><\/p>\n

A fim de preservar a autonomia impositiva e financeira dos munic\u00edpios, o atual ISS ter\u00e1 seu escopo alterado, passando a incidir sobre a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os que atendam a interesses locais e que sejam prestados prevalentemente a consumidor final. Tais servi\u00e7os dever\u00e3o ser previstos de forma taxativa em lista veiculada por lei complementar. Sobre esses servi\u00e7os n\u00e3o recair\u00e1 o IBS. Dentre outros, estar\u00e3o sujeitos ao novo ISS, em especial, aqueles servi\u00e7os classificados pelo IBGE como \u201cprestados \u00e0s fam\u00edlias\u201d, entre os quais: hotelaria, servi\u00e7os de alimenta\u00e7\u00e3o e bebidas, servi\u00e7os de recrea\u00e7\u00e3o, cultura e lazer, servi\u00e7os esportivos e clubes sociais, al\u00e9m dos chamados servi\u00e7os pessoais (lavanderias, sal\u00f5es de beleza, funer\u00e1rias, estabelecimentos de ensino, pequenas cl\u00ednicas e consult\u00f3rios m\u00e9dicos). A carga tribut\u00e1ria dever\u00e1 ser dimensionada de modo a absorver o PIS e a Cofins, que hoje incidem sobre esses itens e pertencem \u00e0 Uni\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Deve-se salientar, a prop\u00f3sito, que a transfer\u00eancia dos demais servi\u00e7os ao campo impositivo do IBS federal e do IBS estadual n\u00e3o prejudicar\u00e1 os munic\u00edpios. Afinal de contas, tanto um quanto outro ser\u00e3o obrigatoriamente partilhados com as autoridades municipais, o que garante uma justa reparti\u00e7\u00e3o do bolo tribut\u00e1rio. Ademais, como a Uni\u00e3o e os estados est\u00e3o melhor equipados para a fiscaliza\u00e7\u00e3o de grandes neg\u00f3cios (inclusive os de natureza digital), haver\u00e1 ganhos de efici\u00eancia arrecadat\u00f3ria que tamb\u00e9m aproveitar\u00e3o aos munic\u00edpios.<\/span><\/p>\n

Conclus\u00e3o<\/span><\/p>\n

O modelo acima descrito parece minimizar a complexidade e onerosidade do ICMS, IPI, ISS, PIS e Cofins, sem criar novos problemas, sejam federativos ou anti-ison\u00f4micos. Entretanto,<\/span><\/p>\n

os problemas de nosso sistema tribut\u00e1rio n\u00e3o se resumem ao consumo. Na terceira e \u00faltima parte desta s\u00e9rie, apontaremos outros problemas que merecem ser enfrentados, com as solu\u00e7\u00f5es que nos parecem adequadas.<\/span><\/p>\n

[1] FERRAZ JR., T\u00e9rcio Sampaio. Teoria da Norma Jur\u00eddica. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p.32.<\/span><\/p>\n

[2] Cf. BOADWAY, Robin & WATTS, Ronald. Fiscal federalism in Canada. Queen\u2019s University: Ontario, julho\/2000. PP. 82-85.<\/span><\/p>\n

[3] Cf. BIRD, Richard. The GST\/HST: creating an integrated sales tax in a federal country. Georgia State University: Atlanta, abril\/2013. PP. 2-14.<\/span><\/p>\n

[4] Cf. Canada. Excise tax act, parte IX e item 277.1 e ss..<\/span><\/p>\n

[5] Idem, ibidem.<\/span><\/p>\n

[6] Cf. Ernst & Young. Worldwide VAT, GST and Sales Tax Guide, 2019.<\/span><\/p>\n

[7] Cf. BIRD, Richard. Op. cit.<\/span><\/p>\n

[8] Cf. BURGESS, Robin; HOWES, Stephen & STERN, Nicholas. Value-added tax options for India. In: International Tax and Public Finance Review, 2. Kluwer Academic Publishers, 1995. PP. 109-141.<\/span><\/p>\n

[9] Cf. Governo da \u00cdndia. GST \u2013 conceptand status. Relat\u00f3rio oficial do Comit\u00ea de Tributos Indiretos e Aduaneiros, da Receita Federal \/ Minist\u00e9rio das Finan\u00e7as da \u00cdndia. Abril\/2019.<\/span><\/p>\n

[10] As al\u00edquotas s\u00e3o 0%, 5%, 12%, 18% e 28% (Cf. Governo da \u00cdndia. Op. cit. ibid.).<\/span><\/p>\n

[11] Governo da \u00cdndia. Op. cit. ibid.<\/span><\/p>\n

FONTE: Conjur \u2013 Por Hamilton Dias de Souza, Humberto \u00c1vila e Roque Ant\u00f4nio Carrazza<\/strong><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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