{"id":5391,"date":"2019-11-11T14:03:14","date_gmt":"2019-11-11T17:03:14","guid":{"rendered":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=5391"},"modified":"2019-11-11T14:03:14","modified_gmt":"2019-11-11T17:03:14","slug":"a-reforma-tributaria-que-o-brasil-precisa-parte-iii","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2019\/11\/11\/a-reforma-tributaria-que-o-brasil-precisa-parte-iii\/","title":{"rendered":"A REFORMA TRIBUT\u00c1RIA QUE O BRASIL PRECISA – PARTE III"},"content":{"rendered":"

Na segunda parte desta s\u00e9rie sobre a reforma tribut\u00e1ria, apresentamos um modelo de tributa\u00e7\u00e3o do consumo alternativo \u00e0queles previstos nas PECs 45 (da C\u00e2mara) e 110 (do Senado), que, por violarem a isonomia, a capacidade contributiva e o pacto federativo, n\u00e3o parecem adequados.<\/span><\/p>\n

Como os problemas do sistema tribut\u00e1rio vigentes n\u00e3o se resumem \u00e0 tributa\u00e7\u00e3o do consumo, cumpre agora responder \u00e0 seguinte quest\u00e3o: que outros problemas a reforma tribut\u00e1ria deve enfrentar? Vejamos.<\/span><\/p>\n

Elimina\u00e7\u00e3o do ac\u00famulo de cr\u00e9ditos de ICMS nas exporta\u00e7\u00f5es<\/span><\/p>\n

A EC 42\/03 eliminou o ICMS da exporta\u00e7\u00e3o de bens e servi\u00e7os e assegurou cr\u00e9dito do imposto cobrado na aquisi\u00e7\u00e3o de itens empregados em seu processo produtivo. Em contrapartida, atribuiu-se \u00e0 Uni\u00e3o o dever de compensar os estados e o Distrito Federal pelas perdas arrecadat\u00f3rias da\u00ed decorrentes (ADCT, artigo 91). Entretanto, os repasses federais a esse t\u00edtulo sempre foram insuficientes e, em 2019, sequer houve pagamento. Isso tem levado as autoridades estaduais a simplesmente n\u00e3o devolverem os cr\u00e9ditos a que os exportadores fazem jus. O ac\u00famulo de saldos credores da\u00ed resultante tem prejudicado empresas dos mais variados setores (automotivo, metais n\u00e3o ferrosos, papel e celulose, automa\u00e7\u00e3o etc.).<\/span><\/p>\n

Ainda que o ICMS seja substitu\u00eddo pelo IBS estadual, devem ser criados mecanismos para eliminar os saldos acumulados. Uma alternativa seria desonerar a cadeia circulat\u00f3ria pr\u00e9via \u00e0 exporta\u00e7\u00e3o e responsabilizar a Uni\u00e3o por ressarcir os eventuais cr\u00e9ditos que n\u00e3o possam ser compensados com d\u00e9bitos do pr\u00f3prio ICMS, devidamente atualizados. Afinal, \u00e9 da Uni\u00e3o o dever de estimular exporta\u00e7\u00f5es e obter balan\u00e7a comercial favor\u00e1vel (Constitui\u00e7\u00e3o, artigo 22, VIII). Ademais, tal medida aumentaria a confian\u00e7a e reduziria disputas entre os estados e a Uni\u00e3o quanto \u00e0 defasagem da compensa\u00e7\u00e3o financeira que n\u00e3o lhes tem sido paga a tempo e modo.<\/span><\/p>\n

Limites ao instituto da substitui\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria \u201cpara frente\u201d (fato gerador presumido)<\/span><\/p>\n

A substitui\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria \u201cpara frente\u201d \u00e9 meio pelo qual se concentra a tributa\u00e7\u00e3o no in\u00edcio de determinada cadeia produtiva, como m\u00e9todo de facilita\u00e7\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o e fiscaliza\u00e7\u00e3o do tributo. Al\u00e9m disso, presta-se a evitar sonega\u00e7\u00e3o. Como isso pressup\u00f5e bases de c\u00e1lculo presumidas pelo Estado, garante-se ao contribuinte a restitui\u00e7\u00e3o do excesso no caso de opera\u00e7\u00f5es realizadas em dimens\u00e3o menor que a prevista, para proteg\u00ea-lo de investidas fiscais ileg\u00edtimas (Constitui\u00e7\u00e3o, artigo 150, par\u00e1grafo 7\u00ba, e Recurso Extraordin\u00e1rio 593.849). Por\u00e9m, as Fazendas P\u00fablicas t\u00eam exigido recolhimento complementar, caso o valor da opera\u00e7\u00e3o final exceda o presumido. Al\u00e9m de subverter a l\u00f3gica interna desse sistema, tais exig\u00eancias tornam a substitui\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria algo similar ao regime de estimativa.<\/span><\/p>\n

Assim, para acabar com as disputas, justifica-se limitar o instituto. Deve-se explicitar que h\u00e1 direito \u00e0 restitui\u00e7\u00e3o do excesso em favor do contribuinte e que s\u00e3o proibidas exig\u00eancias complementares pelo Fisco, pois o regime \u00e9 institu\u00eddo no seu pr\u00f3prio interesse, da\u00ed competir-lhe o \u00f4nus de arcar com preju\u00edzos resultantes de pautas mal calculadas. Ademais, a substitui\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria deve restringir-se aos setores indicados em lei complementar, para haver uniformidade a n\u00edvel nacional.<\/span><\/p>\n

Proibi\u00e7\u00e3o \u00e0 incid\u00eancia de tributo sobre tributo<\/span><\/p>\n

Para aumentar a arrecada\u00e7\u00e3o, tem-se exigido a inclus\u00e3o de tributo em sua pr\u00f3pria base de c\u00e1lculo ou nas bases de outros tributos. Essa amplia\u00e7\u00e3o indireta e artificial da base impon\u00edvel acentua a complexidade e falta de transpar\u00eancia do sistema tribut\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

Com o objetivo de assegurar ao cidad\u00e3o o direito de saber a real dimens\u00e3o da carga tribut\u00e1ria incidente sobre os produtos e servi\u00e7os (Lei 12.741\/12), deve ser inserida no texto constitucional proibi\u00e7\u00e3o a que um tributo seja inclu\u00eddo na sua pr\u00f3pria base ou nas de outros tributos com mesmo suporte f\u00e1tico ou jur\u00eddico, como, por exemplo, se verifica na importa\u00e7\u00e3o (II, IPI, ICMS, PIS, Cofins). Essa altera\u00e7\u00e3o est\u00e1 conforme aos princ\u00edpios da publicidade e razoabilidade, permitindo o controle social quanto \u00e0 carga tribut\u00e1ria efetiva.<\/span><\/p>\n

Exig\u00eancia de motiva\u00e7\u00e3o para majora\u00e7\u00e3o de tributos pelo Poder Executivo<\/span><\/p>\n

A manifesta\u00e7\u00e3o pr\u00e9via do Legislativo quanto \u00e0 cria\u00e7\u00e3o ou aumento de tributos \u00e9 direito fundamental do cidad\u00e3o-contribuinte (Constitui\u00e7\u00e3o, artigos 5\u00ba, II, e 150, I). Entretanto, alguns gravames s\u00e3o extrafiscais, podendo ser utilizados para induzir o particular a comportamentos desejados pelo Estado. Nesses casos, a Constitui\u00e7\u00e3o admite que o tributo seja graduado pelo Executivo dentro de balizas pr\u00e9-fixadas e para atender a objetivos indicados em lei, o que pressup\u00f5e fundamenta\u00e7\u00e3o espec\u00edfica quanto aos motivos que autorizam a ado\u00e7\u00e3o da medida.<\/span><\/p>\n

Contudo, a Uni\u00e3o tem manipulado o II, IE, IPI e IOF sem justificativa ou com base em raz\u00f5es gen\u00e9ricas que poderiam legitimar qualquer decis\u00e3o. Isso tem permitido ao Executivo variar al\u00edquotas a seu talante, sem obedecer \u00e0s condicionantes legais e invadindo a compet\u00eancia normativa reservada ao Congresso Nacional, al\u00e9m de dificultar o controle judicial quanto \u00e0 adequa\u00e7\u00e3o entre os respectivos atos (meios) e os fins que autorizam sua pr\u00e1tica. Desse modo, em prest\u00edgio \u00e0 seguran\u00e7a jur\u00eddica e \u00e0 harmonia e independ\u00eancia entre os Poderes, deve ser obrigat\u00f3ria a motiva\u00e7\u00e3o dos atos em quest\u00e3o, para que se evidencie a compatibilidade entre a altera\u00e7\u00e3o praticada e sua raz\u00e3o subjacente, sob pena de nulidade.<\/span><\/p>\n

Limites \u00e0 institui\u00e7\u00e3o de contribui\u00e7\u00f5es<\/span><\/p>\n

Contribui\u00e7\u00f5es n\u00e3o s\u00e3o impostos. Estes \u00faltimos s\u00e3o tributos desvinculados de qualquer atividade estatal relacionada ao contribuinte (CTN, artigo 16). Da\u00ed, inclusive, terem os impostos sido distribu\u00eddos entre os entes federativos a t\u00edtulo exclusivo, como fontes pr\u00f3prias para custeio de suas despesas gerais. J\u00e1 as contribui\u00e7\u00f5es s\u00e3o tributos final\u00edsticos e, como tal, vinculados a a\u00e7\u00f5es estatais voltadas a objetivos espec\u00edficos, relativos a determinados grupos econ\u00f4micos, profissionais e\/ou sociais constitucionalmente indicados. Disso resulta que somente os integrantes desses segmentos possam ser seus sujeitos passivos, impondo-se, ainda, que haja proporcionalidade entre o quantum cobrado e o custo da atua\u00e7\u00e3o estatal que justifique a exig\u00eancia, proibida sua utiliza\u00e7\u00e3o para outros fins[1]-[2].<\/span><\/p>\n

N\u00e3o obstante, o fato de que as contribui\u00e7\u00f5es respondem por 58,73% da arrecada\u00e7\u00e3o federal[3] (12,95% do PIBl[4]) evidencia que as contribui\u00e7\u00f5es t\u00eam sido utilizadas como se impostos fossem. A prova cabal disso \u00e9 que, nos debates quanto \u00e0 reforma tribut\u00e1ria, o PIS e Cofins v\u00eam sendo considerados impostos de fato por: (a) incidirem sobre as mesmas bases do IPI, ICMS e ISS; (b) serem exigidos de todas as empresas (e n\u00e3o de um grupo); e (c) terem suas arrecada\u00e7\u00f5es destinadas ao custeio de despesas gerais da Uni\u00e3o. Dentre outros exemplos, tamb\u00e9m h\u00e1 o Fust, que teve 98,8% de sua arrecada\u00e7\u00e3o desviada, segundo dados do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o[5].<\/span><\/p>\n

Diante disso, \u00e9 necess\u00e1rio estabelecer mecanismos que contenham o uso indiscriminado de contribui\u00e7\u00f5es pela Uni\u00e3o e que impe\u00e7am que elas venham a figurar como adicionais do IBS que se pretende criar. Para tanto, os contornos gerais das contribui\u00e7\u00f5es devem ser melhor explicitados na Constitui\u00e7\u00e3o, em especial a destina\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria dos recursos arrecadados a \u00f3rg\u00e3o, fundo ou despesas espec\u00edficas, com a defini\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es ao descumprimento dessa regra. Al\u00e9m disso, deve tornar-se expresso o princ\u00edpio da referibilidade, proibindo-se contribui\u00e7\u00f5es cujos sujeitos passivos n\u00e3o perten\u00e7am ao grupo interessado na atividade estatal financiada, bem como cobran\u00e7as que n\u00e3o sejam proporcionais aos respectivos custos.<\/span><\/p>\n

Limites \u00e0 institui\u00e7\u00e3o de taxas<\/span><\/p>\n

As taxas s\u00e3o tributos vinculados e final\u00edsticos, de modo que sua cobran\u00e7a s\u00f3 \u00e9 admitida se houver atividade estatal diretamente relacionada ao contribuinte. Deve, ainda, haver equival\u00eancia razo\u00e1vel entre o respectivo valor a o custo estimado daquela atividade, proibida a utiliza\u00e7\u00e3o para despesas outras.<\/span><\/p>\n

Entretanto, tais regras n\u00e3o t\u00eam sido observadas. No \u00e2mbito federal, auditoria do TCU revela que o Fistel arrecadou \u201cdesde 1997… o montante de R$ 85,4 bilh\u00f5es, mas apenas 5% do valor aplicado foram destinados \u00e0s atividades originalmente previstas\u201d[6]. No estado do Rio de Janeiro, a Taxa Fiscaliza\u00e7\u00e3o do Petr\u00f3leo e G\u00e1s (TFPG) arrecada 10 vezes o valor das despesas do respectivo \u00f3rg\u00e3o[7]. E, em S\u00e3o Paulo, a Taxa Judici\u00e1ria tem um ter\u00e7o de sua arrecada\u00e7\u00e3o retido pela Secretaria de Fazenda, para custear despesas alheias \u00e0 Justi\u00e7a paulista[8].<\/span><\/p>\n

Tais problemas mostram que as taxas tamb\u00e9m precisam ter seus tra\u00e7os melhor explicitados na Constitui\u00e7\u00e3o para evitar sua utiliza\u00e7\u00e3o de forma desproporcional e com desvio de finalidade.<\/span><\/p>\n

Proibi\u00e7\u00e3o \u00e0s medidas provis\u00f3rias em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria<\/span><\/p>\n

Medidas provis\u00f3rias s\u00e3o mecanismos excepcionais cuja ado\u00e7\u00e3o requer a ocorr\u00eancia de fato (caso) que se destaque dos eventos corriqueiros (relev\u00e2ncia), exigindo pronta atua\u00e7\u00e3o legislativa, de modo que n\u00e3o se possa aguardar sequer o processo legislativo em regime de urg\u00eancia.<\/span><\/p>\n

Ao arrepio do artigo 62 da Constitui\u00e7\u00e3o, no entanto, o instituto tem sido manejado pela Uni\u00e3o para instituir e majorar tributos, com base em simples decis\u00f5es da Presid\u00eancia quanto a tratar esta ou aquela mat\u00e9ria como priorit\u00e1ria. De um lado, nunca houve fato (caso) que justificasse medida provis\u00f3ria em mat\u00e9ria fiscal. De outro, 84,6% das leis tribut\u00e1rias federais existentes at\u00e9 dezembro de 2014 decorreram desse ve\u00edculo normativo, enquanto apenas 15% resultaram de projetos de lei[9].Diante desse mau uso sistem\u00e1tico, deve ser proibida medida provis\u00f3ria em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

Extin\u00e7\u00e3o das compet\u00eancias tribut\u00e1rias residuais da Uni\u00e3o<\/span><\/p>\n

Al\u00e9m do IBS e do Imposto Seletivo, tanto a PEC 45\/2019 quanto a PEC 110\/2019 implicam a manuten\u00e7\u00e3o dos atuais ICMS, IPI, ISS, PIS e Cofins por determinado per\u00edodo. Diante desse grande n\u00famero de tributos, n\u00e3o h\u00e1 sentido na manuten\u00e7\u00e3o das compet\u00eancias tribut\u00e1rias residuais da Uni\u00e3o, at\u00e9 porque os novos gravames teriam base ampla, podendo o produto de sua arrecada\u00e7\u00e3o ser parcialmente destinado \u00e0 seguridade. De outro lado, como PIS e Cofins seriam extintos, nada impediria que a Uni\u00e3o recriasse essas contribui\u00e7\u00f5es com base no artigo 195, par\u00e1grafo 4\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Enfim, para evitar a cria\u00e7\u00e3o de novos impostos e contribui\u00e7\u00f5es como desdobramento das reformas promovidas, frustrando seus prop\u00f3sitos de simplifica\u00e7\u00e3o, redu\u00e7\u00e3o da onerosidade e aumento da transpar\u00eancia fiscal, devem ser eliminadas as compet\u00eancias residuais da Uni\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Uniformiza\u00e7\u00e3o das normas sobre processo administrativo tribut\u00e1rio<\/span><\/p>\n

O Brasil \u00e9 composto pela Uni\u00e3o, 27 estados e por volta de 5.570 munic\u00edpios, que possuem regramento pr\u00f3prio para processamento de defesas e recursos administrativos em mat\u00e9ria fiscal. Essa quantidade de normas procedimentais gera inseguran\u00e7a e custos excessivos, especialmente para empresas que operam em diferentes locais e t\u00eam que se adaptar aos ritos aplic\u00e1veis e cada um deles. Assim, conv\u00e9m uniformizar procedimentos mediante lei nacional. Nesta, dever\u00e3o ser introduzidas garantias de imparcialidade no controle da atividade dos agentes fiscais, como paridade dos \u00f3rg\u00e3os de julgamento, altern\u00e2ncia de ju\u00edzes nas posi\u00e7\u00f5es de desempate etc. (Constitui\u00e7\u00e3o, artigo 37).<\/span><\/p>\n

Conclus\u00e3o<\/span><\/p>\n

S\u00e3o essas, em s\u00edntese, as principais quest\u00f5es a serem enfrentadas em sede de reforma ampla do sistema tribut\u00e1rio. Todos os setores da atividade econ\u00f4mica e a comunidade jur\u00eddica devem estar atentos a cada particularidade dos projetos discutidos, para que o pa\u00eds n\u00e3o incorra no erro de considerar que \u201cqualquer reforma \u00e9 bem-vinda\u201d. Mudan\u00e7as err\u00e1ticas no sistema atual podem ser desastrosas para a economia e levar anos para serem revertidas.<\/span><\/p>\n

O que se pretende \u00e9 suscitar debate quanto \u00e0s sugest\u00f5es aqui contidas.<\/span><\/p>\n

\n

[1] Cf. SOUZA, Hamilton Dias de. Contribui\u00e7\u00f5es Especiais. In: Curso de Direito Tribut\u00e1rio. Coord. Ives Gandra da Silva Martins. Ed. Saraiva. p. 688.<\/span><\/p>\n

[2] Cf. CARRAZA. Roque Antonio. Curso de Direito constitucional tribut\u00e1rio. S\u00e3o Paulo: Malheiros Editores, 2013. p. 679.<\/span><\/p>\n

[3] Cf. RFB. An\u00e1lise da arrecada\u00e7\u00e3o das receitas federais, dezembro\/2017. P. 40. Dispon\u00edvel em: http:\/\/receita.economia.gov.br\/dados\/receitadata\/arrecadacao\/relatorios-do-resultado-da-arrecadacao\/arrecadacao-2017\/dezembro2017\/analise-mensal-dez-2017.pdf.<\/span><\/p>\n

[4] Cf. RFB. Carga tribut\u00e1ria no Brasil, 2017 (dezembro\/2018). Dispon\u00edvel em: http:\/\/receita.economia.gov.br\/dados\/receitadata\/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros\/estudos-e-estatisticas\/carga-tributaria-no-brasil\/carga-tributaria-2017.pdf\/view<\/span><\/p>\n

[5] Acord\u00e3o TCU 008.293\/2015-5.<\/span><\/p>\n

[6] Ac\u00f3rd\u00e3os TCU 2127\/2017 e 749\/2017 (2320\/2015 e 28\/2016).<\/span><\/p>\n

[7] Cf. MAZZA, Lessa & MAIA, Marcos. Supremo pode limitar taxa de explora\u00e7\u00e3o do petr\u00f3leo no Rio de Janeiro. In: ConJur, 5\/8\/2019.<\/span><\/p>\n

[8] Segundo a Lei 16.788\/18, apenas 70% das taxas judici\u00e1rias s\u00e3o entregues ao TJ-SP, permanecendo o remanescente sob poder da Secretaria de Fazenda. Na pr\u00e1tica, h\u00e1 confiss\u00f5es da Secretaria de Fazenda e do TJ-SP no sentido de que tal excedente \u00e9 empregado para despesas gerais do tesouro estadual.<\/span><\/p>\n

[9] Cf. SANTOS, Bruno Carazza. Interesses econ\u00f4micos, representa\u00e7\u00e3o pol\u00edtica e produ\u00e7\u00e3o legislativa no Brasil sob a \u00f3tica do financiamento de campanhas eleitorais (tese de doutorado). Belo Horizonte: UFMG, 2016. p. 80.<\/span><\/p>\n

FONTE: Conjur \u2013 Por Hamilton Dias de Souza, Humberto \u00c1vila e Roque Ant\u00f4nio Carrazza<\/strong><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Na segunda parte desta s\u00e9rie sobre a reforma tribut\u00e1ria, apresentamos […]<\/p>\n","protected":false},"author":6,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"jetpack_post_was_ever_published":false,"_jetpack_newsletter_access":"","_jetpack_dont_email_post_to_subs":false,"_jetpack_newsletter_tier_id":0,"_jetpack_memberships_contains_paywalled_content":false,"footnotes":"","_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"jetpack_publicize_message":"","jetpack_publicize_feature_enabled":true,"jetpack_social_post_already_shared":true,"jetpack_social_options":{"image_generator_settings":{"template":"highway","enabled":false}}},"categories":[2],"tags":[],"jetpack_publicize_connections":[],"jetpack_featured_media_url":"","jetpack_sharing_enabled":true,"jetpack_shortlink":"https:\/\/wp.me\/paFpWR-1oX","_links":{"self":[{"href":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5391"}],"collection":[{"href":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/users\/6"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=5391"}],"version-history":[{"count":1,"href":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5391\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":5392,"href":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5391\/revisions\/5392"}],"wp:attachment":[{"href":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=5391"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=5391"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=5391"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}