{"id":41821,"date":"2024-08-16T09:55:01","date_gmt":"2024-08-16T12:55:01","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=41821"},"modified":"2024-08-16T09:55:01","modified_gmt":"2024-08-16T12:55:01","slug":"o-comite-gestor-na-visao-de-um-administrativista-curioso","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2024\/08\/16\/o-comite-gestor-na-visao-de-um-administrativista-curioso\/","title":{"rendered":"O COMIT\u00ca GESTOR NA VIS\u00c3O DE UM ADMINISTRATIVISTA CURIOSO"},"content":{"rendered":"

Lacunas sobre como funcionar\u00e1 o controle externo da nova entidade n\u00e3o tornam essa estrutura inconstitucional<\/span><\/p>\n

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A Emenda Constitucional 132\/23 e os PLPs 68\/2024 e 108\/2024, recentemente aprovados pela C\u00e2mara dos Deputados, t\u00eam a ambiciosa miss\u00e3o mudar a tributa\u00e7\u00e3o do consumo no pa\u00eds.<\/span><\/p>\n

A academia e a sociedade brasileira debatem, h\u00e1 d\u00e9cadas, a necessidade de se substituir o sistema de tributa\u00e7\u00e3o sobre a comercializa\u00e7\u00e3o de bens e servi\u00e7os, n\u00e3o por mero exerc\u00edcio intelectual, mas por n\u00e3o se tolerar que a economia do pa\u00eds conviva com um sistema capaz de gerar tantas distor\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas.<\/span><\/p>\n

Portanto, para racionalizar o sistema, \u201cacabar\u201d com a guerra fiscal e conceber um modelo de tributa\u00e7\u00e3o alinhado com padr\u00f5es internacionais, o Estado brasileiro substituir\u00e1 gradativamente o PIS, a Cofins e o IPI pela CBS, e o ISSQN e o ICMS pelo IBS, bem como delegar\u00e1, neste \u00faltimo caso, a um Comit\u00ea Gestor a compet\u00eancia para regulamentar, uniformizar a interpreta\u00e7\u00e3o e aplica\u00e7\u00e3o do imposto, arrecad\u00e1-lo, efetuar as compensa\u00e7\u00f5es e distribuir o produto da arrecada\u00e7\u00e3o, bem como decidir o contencioso administrativo.<\/span><\/p>\n

O Comit\u00ea Gestor parece, ent\u00e3o, ser o resultado da constata\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica de que objetivo de racionalizar e funcionalizar da atividade econ\u00f4mica, perseguido pela reforma tribut\u00e1ria, permaneceria no papel caso as fun\u00e7\u00f5es de regulamentar, interpretar e aplicar o imposto permanecessem pulverizadas entre milhares de entes federativos.<\/span><\/p>\n

Embora o modelo pare\u00e7a, do ponto de vista abstrato, funcionar bem quando se enxerga a rela\u00e7\u00e3o entre o Estado e o contribuinte, ainda remanescem importantes d\u00favidas sobre como o Comit\u00ea Gestor funcionar\u00e1 na pr\u00e1tica. Afinal, como alertou recentemente o professor Jos\u00e9 Mauricio Conti, problema de enxergar uma reforma na tributa\u00e7\u00e3o como predominantemente \u201ctribut\u00e1ria\u201d \u00e9 relegar para segundo plano os impactos e desafios que essas mudan\u00e7as produzem nas \u00e1reas das finan\u00e7as, da contabilidade e da pr\u00f3pria Administra\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Mas concentrando a aten\u00e7\u00e3o agora especificamente no objeto do artigo, uma pergunta que tenho visto se repetir, com bastante frequ\u00eancia, nos debates sobre a reforma tribut\u00e1ria \u00e9: qual \u00e9 a natureza jur\u00eddica do Comit\u00ea Gestor?<\/span><\/p>\n

Por mais que a Emenda tenha explicitamente apontado que a tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo n\u00e3o estava se deslocando de n\u00edvel federativo, pois as compet\u00eancias permaneceriam com estados, Distrito Federal e munic\u00edpios, n\u00e3o est\u00e1 claro, para muitos, a que ente(s) federativo(s) essa estrutura estaria vinculada ou mesmo em que modelo de entidade da administra\u00e7\u00e3o indireta deve ser enquadrada essa nova figura administrativa.<\/span><\/p>\n

De acordo com os PLP 108, o Comit\u00ea Gestor deve ser considerado como \u201centidade p\u00fablica com car\u00e1ter t\u00e9cnico e operacional sob regime especial, com sede e foro no Distrito Federal, dotado de independ\u00eancia t\u00e9cnica, administrativa, or\u00e7ament\u00e1ria e financeira, relativamente \u00e0 compet\u00eancia compartilhada para administrar o Imposto Sobre Bens e Servi\u00e7os \u2013 IBS\u201d. A novidade est\u00e1 exatamente em conceb\u00ea-lo como algo diverso do que existia, at\u00e9 ent\u00e3o, dentro do Direito Administrativo e na nossa tradi\u00e7\u00e3o jur\u00eddica, no modelo de estrutura administrativa desenhado pelo Decreto-Lei 200\/1967.<\/span><\/p>\n

A discuss\u00e3o sobre o enquadramento da nova entidade, ou melhor, sobre a defini\u00e7\u00e3o de qual seria a sua natureza jur\u00eddica, que perturba parte dos publicistas, pode ser uma boa oportunidade de compartilhar muito brevemente como surgiram as entidades da administra\u00e7\u00e3o indireta. Talvez esse seja um bom ponto de partida para pensarmos o problema e coloc\u00e1-lo no devido lugar.<\/span><\/p>\n

Conta Alexis Toqueville [1] que o Estado unit\u00e1rio e estruturalmente hierarquizado, parecido com o que conhecemos, herdou grande parte de seus institutos, acredite, do Estado absolutista, demonizado pela revolu\u00e7\u00e3o francesa. A Revolu\u00e7\u00e3o Francesa, concebida para significar a transposi\u00e7\u00e3o do ancien regime, manteve na estrutura do Estado institutos de car\u00e1ter eminentemente autorit\u00e1rio, seja por conveni\u00eancia, seja mesmo pela necessidade pr\u00e1tica de consolidar o Estado politicamente dentro de uma estrutura unit\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

\u00c9 desse modelo de Estado que surge a Administra\u00e7\u00e3o composta por \u00f3rg\u00e3os, que se estruturam de maneira vertical e se relaciona com a sociedade em espa\u00e7os idealmente delimitados pela lei. Ou seja, a necessidade de viabilizar o funcionamento do Estado impulsou, em tese, os revolucion\u00e1rios a dar uma nova roupagem a instrumentos, em tese, incompat\u00edveis com os objetivos declarados da revolu\u00e7\u00e3o, sem nenhum constrangimento.<\/span><\/p>\n

Alguns anos mais tarde, principalmente no p\u00f3s-segunda guerra, o processo de reconstru\u00e7\u00e3o do mundo ocidental, aliado \u00e0 desilus\u00e3o de parte dos segmentos sociais com a ortodoxia econ\u00f4mica do Estado Liberal, fez com que o poder p\u00fablico assumisse um novo papel no dom\u00ednio econ\u00f4mico, para desenvolver diretamente setores econ\u00f4micos estruturais para os quais o mercado n\u00e3o demonstrava possuir apetite ou mesmo capacidade de mobiliza\u00e7\u00e3o de recursos.<\/span><\/p>\n

Al\u00e9m disso, dentro desse mesmo cen\u00e1rio, o Estado passa tamb\u00e9m a n\u00e3o mais se destinar apenas \u00e0 defesa da propriedade e da liberdade, mas tamb\u00e9m a promover outras dimens\u00f5es da exist\u00eancia humana, tais como sa\u00fade, educa\u00e7\u00e3o, lazer.<\/span><\/p>\n

Para essa nova forma de agir, a hist\u00f3ria nos conta que os gestores p\u00fablicos foram buscar, na iniciativa privada, solu\u00e7\u00f5es para gerenciar as atividades econ\u00f4micas exploradas em regime de monop\u00f3lio ou de mercado, ou mesmo a criar estruturas administrativas, para delegar-lhes o exerc\u00edcio de suas fun\u00e7\u00f5es com maior grau de autonomia. Est\u00e1-se, aqui, contanto a hist\u00f3ria das empresas estatais, das autarquias e das funda\u00e7\u00f5es (cujo regime jur\u00eddico, at\u00e9 o momento, curiosamente permanece nebuloso). A necessidade de intervir no dom\u00ednio econ\u00f4mico e expandir o seu campo de atua\u00e7\u00e3o fez com que o Estado se organizasse de uma nova forma.<\/span><\/p>\n

Por fim, especificamente no caso brasileiro, nos primeiros anos da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, com a retra\u00e7\u00e3o do p\u00eandulo que mede a interven\u00e7\u00e3o do Estado na economia, esse modelo de Estado formado por um conjunto numeroso de autarquias, funda\u00e7\u00f5es e empresas estatais, das mais variadas naturezas passou a ser questionado, seja pela sua inviabilidade fiscal, seja mesmo por sua duvidosa efici\u00eancia.<\/span><\/p>\n

Surgiu o movimento \u2013 alinhado com uma agenda econ\u00f4mica mundial \u2013 de questionar a conveni\u00eancia de se manter o Estado, de maneira direta, atuando por empresas ou entidades de direito p\u00fablico, em determinados segmentos econ\u00f4micos. Havia ainda, nesse contexto, a necessidade de se criar um ambiente institucional capaz de atrair investimento privado, para setores estrat\u00e9gicos da economia e para os quais o Estado brasileiro, precisando controlar a infla\u00e7\u00e3o, n\u00e3o poderia fazer frente.<\/span><\/p>\n

\u00c9 nesse mesmo cen\u00e1rio que surgem as ag\u00eancias reguladoras, entidades aut\u00e1rquicas de regime especial que, para cumprir a miss\u00e3o de regular setores estrat\u00e9gicos de maneira t\u00e9cnica e com reduzido risco de captura pelo governo\/mercado, precisariam ser dotadas de autonomia funcional, decis\u00f3ria, administrativa e financeira, portando os seus dirigentes de estabilidade.<\/span><\/p>\n

Apesar de, ao tempo, o modelo ter sido questionado de maneira contundente, por contar com um suposto d\u00e9ficit de legitimidade democr\u00e1tica ou mesmo por ser o modelo incompat\u00edvel o sistema presidencialista de governo, pode-se afirmar nesse momento que est\u00e1 consolidado do ponto de vista jur\u00eddico.<\/span><\/p>\n

Agora, voltamos \u00e0 pergunta anterior, sobre a natureza jur\u00eddica do Comit\u00ea Gestor. Nesse ponto do texto, deixamos claro que a finalidade desse texto \u00e9 demonstrar que o processo de cria\u00e7\u00e3o e consolida\u00e7\u00e3o de entidades administrativos \u00e9 din\u00e2mico, assim como o da pr\u00f3pria composi\u00e7\u00e3o institucional do Estado. Na verdade, as entidades que hoje conhecemos e que est\u00e3o previstas na Constitui\u00e7\u00e3o Federal passaram por um processo gradativo de consolida\u00e7\u00e3o, em que algu\u00e9m precisou se valer da criatividade para atender a uma necessidade p\u00fablica, que n\u00e3o poderia ser corretamente endere\u00e7ada pelo que j\u00e1 existia.<\/span><\/p>\n

No caso espec\u00edfico do Comit\u00ea Gestor, podemos afirmar que se trata de entidade interfederativa, cuja finalidade \u00e9 tornar o sistema de tributa\u00e7\u00e3o de consumo racional. Para p\u00f4r fim \u00e0 guerra fiscal, reduzir os custos atrelados a um sistema tribut\u00e1rio irracional e se ter o m\u00ednimo de seguran\u00e7a de que a mesma opera\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica ser\u00e1 interpretada, entendeu-se necess\u00e1rio delegar constitucionalmente a um ente neutro a atribui\u00e7\u00e3o de dar-lhe funcionalidade.<\/span><\/p>\n

As formas administrativas n\u00e3o s\u00e3o um fim em si mesmo. Por mais que se anteveja, sem nenhuma surpresa, que o Supremo Tribunal Federal dever\u00e1 dar a \u00faltima palavra sobre o assunto, n\u00e3o se v\u00ea qualquer problema jur\u00eddico em o constituinte, com base na no\u00e7\u00e3o de federalismo cooperativo, criar uma estrutura organizacional nova, interfederativa, dotada de independ\u00eancia, para atuar em campos da tributa\u00e7\u00e3o em que a a\u00e7\u00e3o fiscalizat\u00f3ria da Administra\u00e7\u00e3o deva ser uniformizada.<\/span><\/p>\n

Ainda remanescem uma s\u00e9rie de lacunas sobre como funcionar\u00e1 o controle externo dessa entidade, a quem pertencer\u00e1 o seu or\u00e7amento, ou mesmo se o modelo desenhado efetivamente cumprir\u00e1 essas finalidades. Mas isso n\u00e3o torna essa estrutura inconstitucional e \u00e9 preciso que quem se dedica ao assunto passe a enfrentar cada problema, com esp\u00edrito p\u00fablico e vontade efetiva de faz\u00ea-lo funcionar.<\/span><\/p>\n

Agora, a quem perguntar, qual \u00e9 a natureza jur\u00eddica do Comit\u00ea Gestor, parece-me adequado responder: \u00e9 algo novo, e est\u00e1 tudo bem.<\/span><\/p>\n

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[1] L\u2019ancien Regime Et La Revolution, Libraires-Editeurs, 1856.<\/span><\/p>\n

FONTE: JOTA \u2013 POR VICTOR TEIXEIRA DE ALBUQUERQUE<\/strong><\/span><\/p>\n

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