{"id":15423,"date":"2021-03-17T10:29:57","date_gmt":"2021-03-17T13:29:57","guid":{"rendered":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=15423"},"modified":"2021-03-17T10:29:57","modified_gmt":"2021-03-17T13:29:57","slug":"pacote-de-icms-de-sao-paulo-alia-insensibilidade-e-inconstitucionalidades","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2021\/03\/17\/pacote-de-icms-de-sao-paulo-alia-insensibilidade-e-inconstitucionalidades\/","title":{"rendered":"PACOTE DE ICMS DE S\u00c3O PAULO ALIA INSENSIBILIDADE E INCONSTITUCIONALIDADES"},"content":{"rendered":"

Editaram-se de outubro a dezembro de 2020 decretos aumentando por v\u00e1rias formas (eleva\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas, mitiga\u00e7\u00e3o de redu\u00e7\u00f5es de bases de c\u00e1lculo, redu\u00e7\u00e3o de cr\u00e9ditos outorgados) o ICMS.<\/span><\/p>\n

A Lei paulista 17.293\/2020 (artigo 22, inciso I) autoriza o governador a reduzir na forma do Conv\u00eanio ICMS 42\/2016 \u2014 isto \u00e9, “em, no m\u00ednimo, dez por cento” (cl\u00e1usula 1\u00aa, inciso II) \u2014 os benef\u00edcios fiscais em mat\u00e9ria de ICMS, classificando como tais todos os casos em que a al\u00edquota do imposto \u00e9 “fixada em patamar inferior a 18%” (artigo 22, par\u00e1grafo 1\u00ba).<\/span><\/p>\n

Com base nessa delega\u00e7\u00e3o, editaram-se de outubro a dezembro de 2020 decretos aumentando por v\u00e1rias formas (eleva\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas, mitiga\u00e7\u00e3o de redu\u00e7\u00f5es de bases de c\u00e1lculo, redu\u00e7\u00e3o de cr\u00e9ditos outorgados) o ICMS incidente sobre insumos agropecu\u00e1rios, alimentos e rem\u00e9dios, entre outros produtos. Apesar de uma parcial volta atr\u00e1s do governo, o impacto no pre\u00e7o ao consumidor permanece significativo nesses e noutros produtos, conforme levantamento da Fiesp [1], que aponta como efeitos do pacote: 1) maior gasto das fam\u00edlias com alimenta\u00e7\u00e3o, “principalmente as de baixa renda que, nesse momento, enfrentam dificuldade para manuten\u00e7\u00e3o do emprego e da renda”; 2) aumento no custo das empresas com insumos e servi\u00e7os de alimenta\u00e7\u00e3o, com a consequente eleva\u00e7\u00e3o da necessidade de capital de giro, “em momento de retomada da atividade produtiva” e de “restri\u00e7\u00e3o e aumento no custo do cr\u00e9dito para as empresas”; 3) risco ao pequeno com\u00e9rcio, “prejudicando milhares de empreendedores e trabalhadores”; e 4) redu\u00e7\u00e3o da competitividade da economia paulista, o que “compromete a retomada da economia paulista no per\u00edodo p\u00f3s-pandemia”.<\/span><\/p>\n

Al\u00e9m de inoportunas, as medidas s\u00e3o tamb\u00e9m inv\u00e1lidas por uma s\u00e9rie de raz\u00f5es. Come\u00e7ando pela lei, tem-se que a delega\u00e7\u00e3o legislativa externa nela operada viola o artigo 150, inciso I, da Constitui\u00e7\u00e3o. A legalidade \u00e9 prote\u00e7\u00e3o do contribuinte contra o Estado, via de m\u00e3o \u00fanica que n\u00e3o pode ser percorrida no sentido oposto. \u00c9 dizer, pode-se falar em redu\u00e7\u00e3o de tributo por decreto, mas jamais em sua majora\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

\u00c9 certo que o STF, no RE 838.284\/SC (pleno, relator ministro Dias Toffoli, DJe 21\/9\/2017), convalidou a flexibiliza\u00e7\u00e3o da legalidade perpetrada pelo artigo 2\u00ba da Lei 6.994\/82, que instituiu a taxa de ART, delegando ao Crea a manipula\u00e7\u00e3o de seu valor. E que, na ADI 4.697\/DF (pleno, relator ministro Edson Fachin, DJe 30\/3\/2017), declarou constitucional o caput e o par\u00e1grafo 2\u00ba do artigo 6\u00ba da Lei 12.514\/2011, que adotam a mesma t\u00e9cnica quanto \u00e0s anuidades dos conselhos profissionais. E ainda que, no RE 1.043.313\/RS e na ADI 5.277 (pleno, relator ministro Dias Toffoli, ac\u00f3rd\u00e3os ainda n\u00e3o publicados), deu pela validade do artigo 27, par\u00e1grafo 2\u00ba, da Lei 10.865\/2004, que delega ao Executivo a fixa\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas do PIS e da Cofins incidentes sobre as receitas financeiras das empresas sujeitas ao regime n\u00e3o cumulativo. Sucede que, em todos esses casos, a fixa\u00e7\u00e3o de um teto quantitativo para a discricionariedade do Executivo foi reputada como elemento inafast\u00e1vel da chamada “legalidade suficiente” [2], suced\u00e2neo da ortodoxa “legalidade estrita”. E a lei estadual em tela \u2014 ao incorporar o texto do Conv\u00eanio ICMS 42\/2016 \u2014 limita-se a fixar um piso para a majora\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria (no m\u00ednimo, 10%). No mais, o c\u00e9u \u00e9 o limite, cheque em branco que o STF \u2014 atento \u00e0 separa\u00e7\u00e3o dos poderes \u2014 nunca avalizou, e decerto n\u00e3o avalizar\u00e1.<\/span><\/p>\n

Ademais, a premissa de aplica\u00e7\u00e3o da lei estadual \u2014 defini\u00e7\u00e3o superabrangente de benef\u00edcio fiscal, a tal equiparada toda al\u00edquota inferior a 18% \u2014 tampouco resiste ao exame de constitucionalidade. De sa\u00edda porque a faculdade do artigo 155, par\u00e1grafo 2\u00ba, inciso V, al\u00ednea “a”, da Constitui\u00e7\u00e3o \u2014 “estabelecer al\u00edquotas m\u00ednimas nas opera\u00e7\u00f5es internas, mediante resolu\u00e7\u00e3o de iniciativa de um ter\u00e7o e aprovada pela maioria absoluta de seus membros” \u2014 jamais foi exercida pelo Senado. Depois porque, a teor do inciso VI do mesmo par\u00e1grafo, “salvo delibera\u00e7\u00e3o em contr\u00e1rio dos Estados e do Distrito Federal, nos termos do disposto no inciso XII, ‘g’, as al\u00edquotas internas, nas opera\u00e7\u00f5es relativas \u00e0 circula\u00e7\u00e3o de mercadorias e nas presta\u00e7\u00f5es de servi\u00e7os, n\u00e3o poder\u00e3o ser inferiores \u00e0s previstas para as opera\u00e7\u00f5es interestaduais”. O mencionado inciso XII, al\u00ednea “g”, disp\u00f5e que “cabe \u00e0 lei complementar (…) regular a forma como, mediante delibera\u00e7\u00e3o dos Estados e do Distrito Federal, isen\u00e7\u00f5es, incentivos e benef\u00edcios fiscais ser\u00e3o concedidos e revogados”.<\/span><\/p>\n

A conjuga\u00e7\u00e3o dessas regras leva a uma conclus\u00e3o clara: uma al\u00edquota efetiva uniforme \u2014 aplic\u00e1vel de forma indiscriminada a todas as mercadorias de uma mesma classifica\u00e7\u00e3o fiscal \u2014 s\u00f3 configura benef\u00edcio fiscal, em se tratando de opera\u00e7\u00f5es internas, quando inferior \u00e0 interestadual, isto \u00e9, a 7% (\u00edndice aplic\u00e1vel \u00e0s sa\u00eddas das Regi\u00f5es Sul e Sudeste em dire\u00e7\u00e3o \u00e0s Regi\u00f5es Norte, Nordeste e Centro-Oeste e ao Esp\u00edrito Santo) ou, no pior cen\u00e1rio, a 12% (incide aplic\u00e1vel aos demais casos), conforme a Resolu\u00e7\u00e3o 22\/89 do Senado Federal. Ap\u00f3s a Resolu\u00e7\u00e3o 13\/2012, poder-se-ia pensar mesmo num piso de 4% para as al\u00edquotas efetivas internas, tendo-se por benef\u00edcio fiscal apenas a que se situe abaixo desse n\u00edvel.<\/span><\/p>\n

\u00c9 claro que h\u00e1 benef\u00edcios fiscais em opera\u00e7\u00f5es internas sujeitas \u00e0 al\u00edquota superior \u00e0 interestadual, o que ocorre quando o tratamento tribut\u00e1rio varia segundo o local da ocorr\u00eancia do fato gerador ou as caracter\u00edsticas das pessoas a este vinculadas (artigo 14, par\u00e1grafo 1\u00ba, da Lei de Responsabilidade Fiscal). O que n\u00e3o se admite \u00e9 pretender um Estado, em ato unilateral, qualificar como incentivada uma al\u00edquota superior \u00e0 interestadual e aplic\u00e1vel de maneira uniforme, sem exce\u00e7\u00f5es de nenhum tipo.<\/span><\/p>\n

At\u00e9 agora se tratou das opera\u00e7\u00f5es internas. J\u00e1 para as interestaduais, a irrelev\u00e2ncia do conceito legal de benef\u00edcio \u00e9 n\u00edtida. Deveras, as al\u00edquotas a elas aplic\u00e1veis s\u00e3o sempre inferiores a 18%, o que, numa interpreta\u00e7\u00e3o literal, qualific\u00e1-las-ia todas como beneficiadas, proposi\u00e7\u00e3o cujo absurdo avulta quando se recorda que a sua fixa\u00e7\u00e3o sequer cabe aos Estados, mas ao Senado (artigo 155, par\u00e1grafo 2\u00ba, inciso IV). Conclui-se, assim, serem inconstitucionais ambos os comandos da lei estadual, o que invalida por consequ\u00eancia todos os decretos com base neles editados.<\/span><\/p>\n

Cuidando especificamente destes, tem-se em primeiro lugar que s\u00e3o ilegais todos os que restringem supostos benef\u00edcios consistentes em isen\u00e7\u00e3o, redu\u00e7\u00e3o de base de c\u00e1lculo e outorga de cr\u00e9ditos substitutivos daqueles da n\u00e3o cumulatividade. De fato, o Executivo fez muito mais do que majorar as al\u00edquotas fixadas abaixo de 18% \u2014 este \u00e9 o conceito de benef\u00edcio para os fins da Lei 17.293\/2000 \u2014, atingindo tamb\u00e9m esses outros regimes, a que o legislador n\u00e3o faz nenhuma men\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Acrescente-se que, como j\u00e1 visto, a Constitui\u00e7\u00e3o exige pr\u00e9vio conv\u00eanio quer para a concess\u00e3o, quer para a revoga\u00e7\u00e3o de benef\u00edcios de ICMS \u2014 no primeiro caso aprovados \u00e0 unanimidade, no segundo por quatro quintos dos presentes \u00e0 reuni\u00e3o do Confaz (Lei Complementar 24\/75, artigo 2\u00ba, par\u00e1grafo 2\u00ba). Nem se alegue que a tanto serviria a autoriza\u00e7\u00e3o gen\u00e9rica do Conv\u00eanio ICMS 42\/2016. Como \u00e9 claro, a exig\u00eancia constitucional de conv\u00eanio pr\u00e9vio \u00e0 outorga e \u00e0 revoga\u00e7\u00e3o de benef\u00edcios de ICMS, e com qu\u00f3runs t\u00e3o elevados, visa a permitir a an\u00e1lise casu\u00edstica e minuciosa das propostas formuladas pelos Estados, de forma a sopesar os efeitos que gerem sobre a situa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica de cada um dos demais. Uma autoriza\u00e7\u00e3o dada no atacado, que na verdade transfere de forma integral esse julgamento de conveni\u00eancia e oportunidade do colegiado para cada um dos seus membros, \u00e9 a nega\u00e7\u00e3o completa do desiderato constitucional, a apontar para a inconstitucionalidade desse pr\u00f3prio conv\u00eanio e da lei que o incorpora por remiss\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Sendo assim, o que os decretos fizeram foi restringir benef\u00edcios fiscais [3] de forma unilateral, sem autoriza\u00e7\u00e3o do Confaz \u2014 o que \u00e9 causa de inconstitucionalidade, e n\u00e3o de mera ilegalidade, como atesta a iterativa jurisprud\u00eancia do STF sobre guerra fiscal. A censura aplica-se a todos os decretos, e sobretudo \u00e0queles que mitigaram benef\u00edcios respaldados em conv\u00eanios pr\u00e9vios, caso da redu\u00e7\u00e3o de base de c\u00e1lculo nas sa\u00eddas interestaduais de insumos agropecu\u00e1rios (Conv\u00eanio ICMS 100\/97, cl\u00e1usulas 1\u00aa e 2\u00aa), entre outros. Aplica-se no particular o entendimento do STF de que “isen\u00e7\u00e3o de ICM concedida por conv\u00eanio n\u00e3o \u00e9 revog\u00e1vel por decreto” (2\u00aa Turma, RE 100.386\/SP, relator ministro Moreira Alves, DJ 14\/10\/83).<\/span><\/p>\n

Saindo da generalidade para um exemplo concreto, tratamos especificamente do Conv\u00eanio ICMS 100\/97, que suscita um argumento adicional. Embora os conv\u00eanios em regra se limitem a autorizar a concess\u00e3o ou a revoga\u00e7\u00e3o de benef\u00edcios fiscais, nada obsta a elabora\u00e7\u00e3o de conv\u00eanios obrigat\u00f3rios, conclus\u00e3o ali\u00e1s respaldada no artigo 7\u00ba, da lei complementar, segundo o qual “os conv\u00eanios ratificados obrigam todas as Unidades da Federa\u00e7\u00e3o, inclusive as que, regularmente convocadas, n\u00e3o se tenham feito representar na reuni\u00e3o”. E nem se pretenda haver paradoxo entre essa for\u00e7a cogente e o fato de os conv\u00eanios resultarem da delibera\u00e7\u00e3o dos Estados. Isso \u00e9 o que ocorre com os tratados internacionais e, a bem dizer, com os contratos em geral, de que as partes s\u00f3 se desobrigam mediante procedimentos fixados pelo pr\u00f3prio Direito (in casu, a autoriza\u00e7\u00e3o espec\u00edfica de quatro quintos dos presentes).<\/span><\/p>\n

Pois bem: a reda\u00e7\u00e3o do Conv\u00eanio ICMS 100\/97 revela sem margem para d\u00favidas tratar-se de conv\u00eanio impositivo, sobretudo quanto \u00e0s opera\u00e7\u00f5es interestaduais. Basta ver o teor das suas cl\u00e1usulas 1\u00aa e 2\u00aa, segundo as quais “fica reduzida” \u2014 e n\u00e3o “ficam os Estados autorizados a reduzir” \u2014 “a base de c\u00e1lculo do ICMS…”. A tese aqui exposta, que decorre da literalidade do diploma, \u00e9 refor\u00e7ada pela principiologia constitucional relativa \u00e0 tributa\u00e7\u00e3o do agroneg\u00f3cio. Desnecess\u00e1rio lembrar que se trata de alimentos e de insumos para a sua produ\u00e7\u00e3o, o que atrai a prote\u00e7\u00e3o constitucional \u00e0 dignidade humana (artigo 1\u00ba, inciso III), \u00e0 vida (artigo 5\u00ba, caput), \u00e0 sa\u00fade e \u00e0 alimenta\u00e7\u00e3o (artigo 6\u00ba, caput). Essas garantias se refletem no campo tribut\u00e1rio em geral por meio do artigo 187 da Constitui\u00e7\u00e3o, que valoriza os instrumentos fiscais (incentivos e benef\u00edcios) no \u00e2mbito da pol\u00edtica agr\u00edcola, e no ICMS em particular pela seletividade (artigo 155, par\u00e1grafo 2\u00ba, inciso III), que recomenda uma incid\u00eancia mais suave sobre o campo [4]. Tamb\u00e9m a Constitui\u00e7\u00e3o paulista predica que “o Estado propor\u00e1 e defender\u00e1 a isen\u00e7\u00e3o de impostos sobre produtos componentes da cesta b\u00e1sica” (artigo 161), diretrizes todas solenemente ignoradas \u2014 ou, antes, frontalmente violadas \u2014 pelos decretos que atingem o agroneg\u00f3cio.<\/span><\/p>\n

O momento n\u00e3o \u00e9 para majora\u00e7\u00e3o de tributos. Menos ainda sobre bens de primeira necessidade. Que dir\u00e1 de faz\u00ea-lo violando abertamente a Constitui\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

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[1] http:\/\/www.ciesp.com.br\/noticias\/fiesp-atualiza-lista-de-produtos-impactados-pelo-aumento-do-icms\/.<\/span><\/p>\n

[2] Sobre o tema: F\u00c1BIO CALCINI. Princ\u00edpio da legalidade: reserva legal e densidade normativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016.<\/span><\/p>\n

[3] Caso superada a tese da inconstitucionalidade da lei, estar\u00e1 confirmada a qualifica\u00e7\u00e3o como tais dos regimes tribut\u00e1rios agravados pelos decretos em an\u00e1lise.<\/span><\/p>\n

[4] O tema \u00e9 desenvolvido por F\u00c1BIO CALCINI em https:\/\/www.conjur.com.br\/2017-out-20\/direito-agronegocio-tributacao-diferenciada-agronegocio-nao-privilegio<\/a>.<\/span><\/p>\n

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FONTE: Conjur – Por Igor Mauler Santiago e F\u00e1bio Pallaretti Calcini<\/strong><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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